Die Zürcher Institutionen im neuen Regime

Staatsanwälte, Gerichte und Banken

Die in diesem Kapitel beschriebenen Fälle zeigen, wie oft die entscheidenden Schritte in Zürich unternommen wurden. Die Chiasso-Affäre war in ihrer strafrechtlichen Dimension eine Tessiner Angelegenheit, doch die Konsequenzen für die Geschäftsleitung, die Rettungsvorkehrungen und die Ausarbeitung der Vereinbarung von 1977 spielten sich allesamt in Zürich ab, wo die Kreditanstalt, die Schweizerische Bankgesellschaft und der zweite Sitz der Nationalbank lagen. Die Affäre Kopp drehte sich um eine Zürcher Handelsfirma und einen Zürcher Rechtsanwalt. Im Fall Marcos fällten die Zürcher Bezirksanwaltschaft und das Zürcher Obergericht zwei der Entscheide, die zu BGE 123 II 595 führten. Im Fall Montesinos führte eine Zürcher Untersuchungsrichterin die Untersuchung, und die Zürcher Behörden entschieden über Einziehung und Rückgabe. Der Abacha-Bericht der Eidgenössischen Bankenkommission schliesslich nannte Zürcher Institute unter den Banken mit den schwersten Mängeln.

Diese Konzentration hatte strukturelle Gründe. In Zürich befanden sich die Hauptsitze der Grossbanken und vieler Privatbanken, sodass dort die grössten Konten und die wichtigsten Compliance-Entscheide angesiedelt waren.

Die Zürcher Gerichte trugen auf andere Weise bei. Weil das Obergericht des Kantons und seine Strafkammern über die Zulässigkeit von Beschlagnahmen und über die Herausgabe von Unterlagen und Vermögenswerten zu entscheiden hatten, entwickelten sie eine umfangreiche Praxis zum Verhältnis zwischen Bankgeheimnis, Rechtshilfe und den Rechten der Kontoinhaber. Der Marcos-Entscheid des Zürcher Obergerichts vom 20. Februar 1997, der eine vorzeitige Freigabe ablehnte und später vom Bundesgericht aufgehoben wurde, zeigt, dass die kantonalen Gerichte den Staatsanwälten nicht einfach folgten.¹ Die Reibung zwischen kantonalen Gerichten, Bundesbehörden und ausländischen Regierungen war Teil des Prozesses, in dem die Schweiz eine kohärente Doktrin der Vermögensrückgabe entwickelte.

Der Aufstieg der Compliance-Funktion

In den Banken schuf das neue Recht einen Beruf. Vor 1977 gab es in Schweizer Banken keine Compliance-Abteilungen im modernen Sinn. Der Rechtsdienst befasste sich mit Verträgen und Prozessen, das Inspektorat prüfte die internen Kontrollen. Die Sorgfaltspflichtvereinbarung schuf die erste wiederkehrende Aufgabe, die spezialisierte Kenntnisse der Regeln zur Kundenidentifikation erforderte. Die Strafbestimmungen von 1990 erhöhten den Einsatz, denn das Versäumnis, eine wirtschaftlich berechtigte Person zu identifizieren, konnte nun zur strafrechtlichen Verantwortlichkeit des einzelnen Mitarbeiters führen. Das Geldwäschereigesetz von 1997 und die Verordnung der Bankenkommission von 2002 institutionalisierten die Funktion: Die Banken mussten spezialisierte Geldwäschereifachstellen einrichten, die der Geschäftsleitung Bericht erstatteten und ungewöhnliche Transaktionen sowie Geschäftsbeziehungen mit erhöhten Risiken prüften.²

Das Ergebnis war über drei Jahrzehnte eine der grössten Konzentrationen von Compliance-Fachwissen in Europa. Zürcher Banken, Versicherungsgruppen, Vermögensverwalter und Handelshäuser beschäftigen eine grosse Zahl von Compliance Officers, Geldwäschereianalysten und Sanktionsspezialisten. Beratungsfirmen, Anwaltskanzleien und Softwareunternehmen in der Stadt haben ganze Geschäftsbereiche um diese Anforderungen herum aufgebaut. Die Selbstregulierungsorganisationen mit Sitz in Zürich bilden ihre Mitglieder aus und prüfen sie. Die Hochschulen und Fachschulen der Stadt bieten spezialisierte Lehrgänge in Compliance und Finanzkriminalität an. Fragen, die in den 1990er-Jahren ein einzelner Mitarbeiter im Rechtsdienst einer Bank beantwortete, beschäftigen heute eine Kette von Spezialisten, vom Kundenberater in der ersten Linie bis zum Leiter Financial Crime Compliance und zur externen Prüfgesellschaft. Nichts davon existierte vor 1977.

Diese Entwicklung hat eine ambivalente Seite. Die Regelungsdichte und die Kosten der Compliance sind stetig gewachsen, und die Last trifft kleinere Institute überproportional. Kritiker haben zudem eingewandt, eine Kultur des formalen Abhakens könne an die Stelle echter Urteilskraft über Kunden treten. Die Evaluation der FATF von 2016 machte einen verwandten Punkt, als sie feststellte, dass die Meldung verdächtiger Transaktionen durch die Finanzinstitute uneinheitlich bleibe.³ Ein grosser Teil der späteren Reformen des schweizerischen Geldwäschereirechts, die in Teil I behandelt werden, lässt sich als Versuch lesen, den Compliance-Apparat wirksamer zu machen, ohne ihn bürokratischer werden zu lassen.

Die Schweiz auf dem Prüfstand

Die Schweiz wurde seit den 1990er-Jahren wiederholt von der Financial Action Task Force (FATF) evaluiert. Die Liste der Schweizer Dokumente der FATF verzeichnet einen Länderbericht vom 14. Oktober 2005, einen Folgebericht vom 27. November 2009, eine erste zweijährliche Aktualisierung vom 7. November 2011, den im Dezember 2016 verabschiedeten und am 6. Dezember 2016 veröffentlichten Länderbericht sowie Folgeberichte vom 12. Februar 2020 und 19. Oktober 2023.⁴ Die Evaluation von 2005 erfolgte nach den revidierten Empfehlungen von 2003, welche die FATF nach den Anschlägen vom 11. September 2001 um Sonderempfehlungen zur Terrorismusfinanzierung erweitert hatte.⁵ Die Schweiz reagierte 2003, indem sie die Finanzierung des Terrorismus in Art. 260quinquies des Strafgesetzbuches (StGB) unter Strafe stellte.⁶

Die Evaluation von 2016 beurteilte die Schweiz nach den revidierten Vierzig Empfehlungen von 2012. Die FATF bezeichnete das Schweizer Dispositiv als technisch solide und attestierte ihm gute Ergebnisse, insbesondere bei der Untersuchung von Fällen grosser Korruption, die zur Rückführung von Vermögenswerten führten, und in der Rechtshilfe. Schwächen stellte sie bei der Einheitlichkeit der Verdachtsmeldungen, bei der Verhältnismässigkeit und abschreckenden Wirkung der Sanktionen und bei der Aufsicht über Finanzgruppen fest. Bei der technischen Konformität wurden die meisten Empfehlungen als weitgehend erfüllt bewertet.⁷ Die positive Beurteilung der Vermögensrückführung war eine direkte Anerkennung der Praxis, die sich seit dem Fall Marcos entwickelt hatte. Sie zeigte, dass die Fälle von Potentatengeldern, die als Quellen der Peinlichkeit begonnen hatten, Teil des internationalen Ansehens der Schweiz geworden waren.

Anmerkungen

1. BGE 123 II 595 (oben), Sachverhalt. ↩
2. Eidgenössische Bankenkommission, Bericht der Arbeitsgruppe KYC, Juni 2002 (oben), zum risikobasierten Ansatz, zur Behandlung politisch exponierter Personen und zum globalen Risikomanagement. ↩
3. FATF, Measures to combat money laundering and the financing of terrorism and proliferation in Switzerland, im Dezember 2016 verabschiedeter Länderbericht, https://www.fatf-gafi.org/en/publications/mutualevaluations/documents/mer-switzerland-2016.html. ↩
4. FATF, Länderseite «Switzerland», https://www.fatf-gafi.org/en/countries/detail/Switzerland.html. ↩
5. FATF, «History of the FATF» (oben), zu den acht Sonderempfehlungen von 2001, der Revision von 2003 und der neunten Sonderempfehlung von 2004. ↩
6. PricewaterhouseCoopers AG, Bekämpfung der Geldwäscherei (oben). ↩
7. FATF, Länderbericht zur Schweiz (2016) (oben). ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.