Krieg, Inflation und Sicherstellung: die Gesetzgebung von 1919 und 1930

Der Erste Weltkrieg und seine Folgen legten eine Schwäche offen, die das Gesetz von 1885 nicht angegangen war. Bewilligung und jährliche Berichterstattung zeigten der Aufsichtsbehörde, ob ein Unternehmen auf dem Papier solvent war. Sie stellten aber nicht sicher, dass Vermögenswerte, die den Verpflichtungen gegenüber Schweizer Versicherungsnehmern entsprachen, tatsächlich in der Schweiz verfügbar waren, wenn ein ausländischer Versicherer scheiterte oder sein Heimatstaat Devisenkontrollen einführte. Deutsche Lebensversicherer hatten vor 1914 einen erheblichen Teil des schweizerischen Lebensversicherungsgeschäfts gezeichnet. Ihre Reserven waren grösstenteils in auf Mark lautenden deutschen Vermögenswerten angelegt, die in der Inflation der frühen 1920er-Jahre fast ihren gesamten Wert verloren.

Der Bund reagierte in zwei Schritten. Der erste war das Bundesgesetz vom 4. Februar 1919 über die Kautionen der privaten Versicherungsunternehmungen, das sogenannte Kautionsgesetz. Es verpflichtete die Versicherer, als Garantie für ihre schweizerischen Verpflichtungen Wertschriften in der Schweiz zu hinterlegen. Für die deutschen Lebensversicherer kam diese Pflicht im denkbar ungünstigsten Moment. Mit dem Zusammenbruch der Mark konnten sie das vom Kautionsgesetz vorgeschriebene Kapital nicht mehr nachweisen und mussten sich vom Schweizer Markt zurückziehen. Rund 62’000 Schweizer Versicherte mit einer Gesamtversicherungssumme von etwa 420 Millionen Franken drohte ein Totalverlust.¹

Was folgte, war eine der ersten vom Bundesstaat organisierten Rettungsaktionen des schweizerischen Finanzsystems. 1924 genehmigten die eidgenössischen Räte eine Hilfsaktion, in deren Rahmen die deutschen Lebensversicherungsbestände auf schweizerische Versicherungsgesellschaften übertragen wurden.² Die Episode nahm Techniken vorweg, die im revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) von 2024 wiederkehren, in dem die Übertragung eines Versicherungsbestands auf ein anderes Unternehmen eines der zentralen Sanierungsinstrumente ist. Sie stärkte zudem die schweizerischen Lebensversicherer der Zwischenkriegszeit, unter ihnen die Rentenanstalt in Zürich, die Geschäft und Kunden der abziehenden deutschen Anstalten übernahmen. Für die Zürcher Versicherungswelt lautete die Lehre, dass der Anspruch eines Schweizer Versicherungsnehmers nur so gut war wie die Vermögenswerte, die ihn im Zugriffsbereich der schweizerischen Behörden sicherten.

Der zweite Schritt zog diese Lehre für die inländischen Lebensversicherer. Das Bundesgesetz vom 25. Juni 1930 über die Sicherstellung von Ansprüchen aus Lebensversicherungen inländischer Lebensversicherungsgesellschaften, das Sicherstellungsgesetz, verpflichtete die schweizerischen Lebensversicherer, einen abgesonderten Bestand an Vermögenswerten zu halten, der den Ansprüchen der Versicherungsnehmer gewidmet war.³ Dieser Bestand, später Sicherungsfonds und heute gebundenes Vermögen genannt, verschaffte den Versicherungsnehmern im Konkursfall einen Vorzugsanspruch auf bestimmte Vermögenswerte. Er wurde zum kennzeichnendsten Merkmal des schweizerischen Versicherungsrechts und gilt in modernisierter Form bis heute. Das geltende VAG verlangt nach wie vor, dass die Versicherer ihre Verpflichtungen aus Versicherungsverträgen durch ein gebundenes Vermögen sicherstellen, dessen Wert mindestens den versicherungstechnischen Rückstellungen zuzüglich eines angemessenen Zuschlags entsprechen muss.⁴

Die Gesetzgebung von 1919 und 1930 fügte der Aufsichtsarchitektur somit eine zweite Ebene hinzu. Neben die präventive Kontrolle von Unternehmen und Produkten trat ein System der Vermögensabsonderung, das wie ein gesetzlicher Trust zugunsten der Versicherungsnehmer wirkte. Angloamerikanische Juristen, die dem schweizerischen gebundenen Vermögen zum ersten Mal begegnen, vergleichen es oft mit einer Floating Charge oder mit den gesetzlichen Hinterlagen, die einige amerikanische Bundesstaaten von ausländischen Versicherern verlangen. Der Vergleich hinkt, weil das gebundene Vermögen bis zum Konkurs Eigentum des Versicherers bleibt und Teil seines allgemeinen Vermögens bildet. Erst in diesem Zeitpunkt wird es von der Masse abgesondert und vorab für Versicherungsansprüche verwendet. Das revidierte VAG von 2024 hat diesen Grundsatz für das Privatkundengeschäft beibehalten, erlaubt aber Versicherern, die ausschliesslich professionelle Versicherungsnehmer bedienen, auf ein gebundenes Vermögen zu verzichten – eine Änderung, die weiter unten erörtert wird.

Der Zweite Weltkrieg stellte das Regime erneut auf die Probe. Schweizer Versicherer mit grossen ausländischen Beständen, vor allem in Deutschland, sahen sich mit gesperrten Konten, Devisenkontrollen und der Frage konfrontiert, wie mit Policen umzugehen sei, die mit verfolgten Personen abgeschlossen worden waren. Diese Fragen gehören zur Geschichte einzelner Gesellschaften und zur Arbeit der Unabhängigen Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg und werden hier nicht behandelt. Für das Aufsichtsregime bestätigten die Kriegsjahre die Bedeutung der inländischen Vermögensdeckung und eines engen Kontakts zwischen dem Eidgenössischen Versicherungsamt und den führenden Gesellschaften, deren Auslandsgeschäft von gesamtwirtschaftlicher Bedeutung war.

Anmerkungen

1. Bundesrat, Botschaft zu einem Gesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) und zur Änderung des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag, 9. Mai 2003, BBl 2003 3789, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/bpv/download/e/Botschaft%20VAG%20d.pdf. Die Botschaft führt das Kautionsgesetz vom 4. Februar 1919 und das Sicherstellungsgesetz vom 25. Juni 1930 unter den fünf Gesetzen auf, die das neue Versicherungsaufsichtsgesetz ersetzen sollte. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz (oben zitiert), S. 25–26: «Als Folge erlitten etwa 62000 Schweizer Versicherte mit rund 420 Mio. Franken Versicherungssumme einen Totalverlust.» ↩
2. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz (oben zitiert), S. 25–26, wo die 1924 von den eidgenössischen Räten genehmigte Hilfsaktion und die Übertragung des deutschen Bestands auf schweizerische Gesellschaften beschrieben werden. ↩
3. Bundesrat, Botschaft zum VAG vom 9. Mai 2003, BBl 2003 3789 (oben zitiert), https://www.finma.ch/FinmaArchiv/bpv/download/e/Botschaft%20VAG%20d.pdf, welche das «Bundesgesetz vom 25. Juni 1930 über die Sicherstellung von Ansprüchen aus Lebensversicherungen (Sicherstellungsgesetz, SR 961.03)» unter den zu ersetzenden Gesetzen aufführt und erläutert: «In der Lebensversicherung existiert der Sicherungsfonds, in der Nicht-Lebensversicherung das gebundene Vermögen. Es handelt sich um hinsichtlich Funktion und Betrieb sehr ähnliche Institutionen.» Beide wurden zum gebundenen Vermögen des heutigen Art. 17 ff. VAG zusammengeführt. ↩
4. Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG), SR 961.01, konsolidierte Fassung vom 1. September 2024, Art. 17–18, wiedergegeben unter https://www.koordination.ch/fileadmin/files/or-zgb-bv-svg-zpo/vag.pdf. ↩

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