Too big to fail: das Regime von 2011 und seine Anwendung — Überblick und Zusammenfassung
Die im vorangehenden Kapitel geschilderte Rettung der UBS im Oktober 2008 hinterliess der Schweiz ein Problem, das keine Notmassnahme lösen konnte. Ein Staat, der einmal gezeigt hat, dass er seine grösste Bank nicht fallen lässt, hat jedem Gläubiger dieser Bank einen Grund gegeben, beim nächsten Mal dieselbe Behandlung zu erwarten. Diese Erwartung senkt die Finanzierungskosten der Bank, ermutigt sie zu Wachstum und Risikobereitschaft und macht die Staatskasse zum unentgeltlichen Garanten privater Bilanzen. Für ein Land, dessen zwei grösste Banken zusammen Bilanzen in einem Mehrfachen seiner Wirtschaftsleistung führten, war die Frage im wörtlichen Sinn existenziell. Eine zweite Rettung in der Grössenordnung von 2008 hätte die Mittel der Eidgenossenschaft womöglich überstiegen, während ein ungeordneter Zusammenbruch den Zahlungsverkehr, einen grossen Teil der inländischen Kreditvergabe und die Ersparnisse von Hunderttausenden von Haushalten mit sich gerissen hätte. Die schweizerische Antwort, zwischen 2009 und 2011 entwickelt und seither laufend verfeinert, wurde unter dem englischen Ausdruck bekannt, der das Problem beschrieb: «too big to fail», in Bern und am Paradeplatz abgekürzt als TBTF.
Dieses Kapitel zeichnet die Entstehung dieser Antwort und ihr Schicksal nach. Es beginnt mit der Expertenkommission, die der Bundesrat im November 2009 unter dem Vorsitz von Peter Siegenthaler einsetzte, und mit dem Massnahmenpaket, das die Kommission im Herbst 2010 vorschlug. Anschliessend untersucht es die vom Parlament am 30. September 2011 verabschiedete und seit dem 1. März 2012 geltende Änderung des Bankengesetzes (BankG) sowie die Bezeichnung systemrelevanter Banken durch die Schweizerische Nationalbank (SNB). Zwei Pfeiler tragen das Regime: die prudenziellen Anforderungen an Eigenmittel und Liquidität, die einen Zusammenbruch weniger wahrscheinlich machen sollen, und die Abwicklungsplanung, die einen Zusammenbruch überstehbar machen soll. Das Kapitel verfolgt die aufeinanderfolgenden Neukalibrierungen von 2016, 2019 und 2022, die Umsetzung der Basel-III-Standards bis zum finalen Paket, das seit dem 1. Januar 2025 in Kraft ist, und die periodischen Berichte, in denen der Bundesrat sein eigenes Regime evaluierte. Der letzte Teil wendet sich dem März 2023 zu, als das Regime auf den Fall traf, für den es geschaffen worden war, und die Behörden beschlossen, sein zentrales Instrument nicht einzusetzen. Die Einzelheiten des Zusammenbruchs der Credit Suisse gehören ins nächste Kapitel. Hier ist die Frage enger gefasst: was die Ereignisse von 2023 über die Ausgestaltung des Regimes offenbarten und was TBTF für einen Finanzplatz bedeutet, der mit zwei globalen Banken in das Regime eintrat und den Berichtszeitraum mit einer einzigen verlässt.
Für Zürich ist das Thema von ganz unmittelbarer Bedeutung. Die beiden 2012 bezeichneten globalen Banken hatten ihre Hauptsitze wenige hundert Meter voneinander entfernt. Die dritte bezeichnete Bank, die Zürcher Kantonalbank, gehört dem Kanton, der für ihre Verbindlichkeiten haftet. Ein grosser Teil der praktischen Arbeit am Regime, von der Ausarbeitung der Notfallpläne über die Emission bedingter Pflichtwandelanleihen bis zur Gründung neuer Schweizer Tochtergesellschaften, wurde von Rechtsanwälten, Bankern und Revisoren in der Stadt geleistet. Das TBTF-Regime ist deshalb ebenso Teil des institutionellen Gefüges des Finanzplatzes Zürich wie das Bankengesetz von 1934 oder die Geldwäschereigesetzgebung der 1990er-Jahre. Wer heute in Zürich eine Bank, einen Obligationär oder eine Gegenpartei berät, arbeitet innerhalb der Architektur, die dieses Kapitel beschreibt.
Schlussbetrachtung
Das 2011 verabschiedete TBTF-Regime war die schweizerische Antwort auf die Lehre aus der Rettung der UBS: dass sich ein Land mit Banken, deren Grösse ein Mehrfaches seiner Wirtschaftsleistung beträgt, nicht auf den Staat als impliziten Garanten verlassen kann. Die von Peter Siegenthaler präsidierte Expertenkommission entwarf ein Paket, das höhere Eigenmittel, strengere Liquiditätsvorschriften, Risikoverteilung und Notfallplanung verband. Das Parlament verabschiedete es in Form der Artikel 7 bis 10a des Bankengesetzes, gab der SNB die Befugnis, systemrelevante Banken zu bezeichnen, und betraute die FINMA mit der Umsetzung. Im folgenden Jahrzehnt wurde das Regime mehrfach neu kalibriert. Die Revision von 2016 führte für die Grossbanken eine Leverage Ratio von 5 Prozent und Gone-Concern-Anforderungen in gleicher Höhe ein. Die inlandorientierten Banken erhielten ab 2019 Gone-Concern-Anforderungen. Das Rabattsystem wich einem Zuschlagsmechanismus, die Liquiditätsvorschriften wurden verschärft, und das finale Basel-III-Paket trat am 1. Januar 2025 in Kraft.
2022 schien das Regime nahezu vollendet. Die Eigenmittel waren erhöht, die Konzernstrukturen umgebaut, die Notfallpläne der Grossbanken genehmigt und der Bail-in im Bankengesetz verankert. Als die Credit Suisse im März 2023 scheiterte, entschieden sich die Behörden dennoch für eine Fusion mit der UBS, gestützt auf staatliche Liquiditätsgarantien, statt für die von der FINMA vorbereitete Abwicklung. Die amtlichen Untersuchungen erklären den Entscheid mit den Risiken eines erstmaligen Bail-in einer globalen Bank in turbulenten Märkten und mit der Ungewissheit, ob eine Sanierung das Vertrauen wiederherstellen würde. Sie benennen zugleich Schwächen des Regimes: Stabilisierungspläne, die nicht funktionierten, eine Liquidität, die sich als unzureichend erwies, ein Stammhaus, dessen Eigenmittel durch Erleichterungen und Filter geschwächt worden waren, und Aufsichtsbefugnisse, die hinter jenen ausländischer Behörden zurückblieben.
Das Vermächtnis des Regimes ist somit zwiespältig. Es machte die Schweizer Grossbanken weit widerstandsfähiger, als sie 2008 gewesen waren, und schuf eine Reserve an verlustabsorbierendem Kapital, die verfügbar blieb, als die Krise kam. Es beseitigte jedoch weder die implizite Staatsgarantie, noch gab es den Behörden genügend Zuversicht, ihr zentrales Instrument einzusetzen. Seit 2023 hat die Schweiz statt zwei nur noch eine globale Bank, die im Verhältnis zu ihrer Heimvolkswirtschaft grösser ist als jede andere G-SIB. Die seit 2024 vorgeschlagenen Reformen führen die Logik von 2011 mit neuen Schwerpunkten fort, doch die grundlegende Entscheidung der Expertenkommission von 2010, die Grösse über Eigenmittel und Planung zu regulieren und das Geschäftsmodell den Banken zu überlassen, bleibt das Fundament des Regimes.
In fünf Sätzen
1. Das TBTF-Regime ging aus der Rettung der UBS von 2008 hervor: Eine von Peter Siegenthaler präsidierte Expertenkommission legte am 30. September 2010 ihren Bericht vor, und das Parlament verabschiedete am 30. September 2011 die Artikel 7 bis 10a des Bankengesetzes, die seit dem 1. März 2012 in Kraft sind.
2. Die SNB bezeichnete die UBS und die Credit Suisse, danach 2013 die Zürcher Kantonalbank, 2014 Raiffeisen und 2015 PostFinance als systemrelevante Banken, die erhöhten Eigenmittel- und Liquiditätsanforderungen sowie einer Notfallplanung unterliegen.
3. Das Eigenmittelregime, zunächst auf rund 19 Prozent der risikogewichteten Aktiven mit bedingten Pflichtwandelanleihen festgelegt, wurde 2016 auf eine Going-Concern-Leverage-Ratio von 5 Prozent und eine gleich hohe Gone-Concern-Anforderung umgestellt, die mit Bail-in-Anleihen erfüllt wird, und später auf die inlandorientierten Banken ausgedehnt.
4. Die FINMA baute einen Abwicklungsrahmen um einen Single-Point-of-Entry-Bail-in auf Stufe der Konzernholding auf, doch im März 2023 zogen die Behörden eine Fusion der Credit Suisse mit der UBS einer erstmaligen Abwicklung einer globalen Bank vor.
5. Die seither gezogenen Lehren betreffen die Stabilisierungsplanung, die Liquidität, die Eigenmittel des Stammhauses und die Befugnisse der FINMA, und sie prägen die Reform eines Regimes, das nun einen Finanzplatz mit nur noch einer globalen Bank absichern muss.
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