Drei Steuerebenen und der bundesrechtliche Harmonisierungsrahmen

Die Schweiz besteuert Einkommen und Vermögen auf drei Ebenen. Der Bund erhebt die direkte Bundessteuer auf dem Einkommen natürlicher Personen und dem Gewinn juristischer Personen nach dem Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer vom 14. Dezember 1990 (DBG). Die Kantone erheben gestützt auf kantonale Gesetze ihre eigenen Einkommens-, Vermögens-, Gewinn- und Kapitalsteuern, während die Gemeinden ihre Steuern als Zuschlag zur Kantonssteuer erheben, in der Regel auf derselben Veranlagung. Die Bundesverfassung begrenzt die direkte Bundessteuer auf 11,5 Prozent des Einkommens natürlicher Personen und 8,5 Prozent des Reingewinns juristischer Personen. Da sie die Bundessteuer auf Einkommen und Gewinn beschränkt, überlässt sie die Besteuerung von Vermögen und Kapital vollständig den Kantonen.¹ Die Kantone veranlagen und beziehen die direkte Bundessteuer für den Bund. Seit der Bundesreform von 2019 behalten sie 21,2 Prozent des Ertrags, ein Anteil, der ausdrücklich erhöht wurde, um ihnen Spielraum für die Senkung ihrer eigenen Gewinnsteuern zu verschaffen.²

Bis ins letzte Viertel des 20. Jahrhunderts unterschieden sich die kantonalen Steuergesetze nicht nur in ihren Tarifen, sondern auch in ihren Grundbegriffen. Jeder Kanton legte selbst fest, wer steuerpflichtig war, was als Einkommen galt, welcher Zeitraum veranlagt wurde und wie das Verfahren ablief. Die Verfassungsänderung vom 12. Juni 1977 gab dem Bund die Kompetenz, die direkten Steuern der Kantone und Gemeinden zu harmonisieren. Das Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden vom 14. Dezember 1990 (StHG) machte von dieser Kompetenz Gebrauch. Das StHG trat am 1. Januar 1993 in Kraft. Den Kantonen wurden acht Jahre, bis zum 1. Januar 2001, für die Anpassung ihrer Gesetzgebung eingeräumt.³

Die durch das StHG erreichte Harmonisierung ist formeller Natur. Sie regelt Steuerpflicht, Gegenstand und zeitliche Bemessung der Steuern, Verfahrensrecht und Steuerstrafrecht. Die Festlegung der Steuertarife, Steuersätze und Steuerfreibeträge überlässt sie ausdrücklich den Kantonen.⁴ Diese Aufteilung erklärt die Gestalt des schweizerischen Steuerwettbewerbs. Da die Bemessungsgrundlage überall weitgehend gleich ist, konkurrieren die Kantone fast ausschliesslich über die Tarife, mit Ergebnissen, die in den Tabellen zur effektiven Steuerbelastung sichtbar werden, die Beratungsunternehmen jedes Frühjahr veröffentlichen. Sie erklärt auch, weshalb der Bundesgesetzgeber das StHG wiederholt genutzt hat, um bestimmte Instrumente vorzuschreiben oder zuzulassen, wie 2019 die Patentbox und den Forschungsabzug. Ist eine Massnahme einmal im StHG verankert, kann jeder Kanton innerhalb der vom Bundesgesetz gesetzten Grenzen entscheiden, wie weit er sie nutzt.

Die Gemeinden bilden die dritte Ebene. In Zürich wie in den meisten Kantonen wird die Gemeindesteuer auf Einkommen und Vermögen als Prozentsatz der «einfachen» Kantonssteuer ausgedrückt, der einfachen Staatssteuer, also des Betrags, der sich aus der Anwendung des gesetzlichen Tarifs auf das steuerbare Einkommen oder Vermögen ergibt. Kanton und Gemeinde legen je ihren eigenen Multiplikator fest, den Steuerfuss. Die gesamte Staats- und Gemeindesteuer ergibt sich aus der einfachen Steuer multipliziert mit der Summe der beiden Steuerfüsse; für Mitglieder der anerkannten Kirchen kommt die Kirchensteuer hinzu. Das System macht Unterschiede zwischen den Gemeinden leicht ablesbar. Wer in einer Gemeinde mit einem Steuerfuss von 71 Prozent wohnt, bezahlt auf demselben Einkommen eine um rund 40 Prozent tiefere Gemeindesteuer als jemand in einer Gemeinde mit einem Steuerfuss von 119 Prozent, während der kantonale Anteil identisch bleibt.

Kantone und Gemeinden erheben zudem Steuern, die der Bund nicht kennt. Zürich erhebt auf kantonaler Ebene eine Erbschafts- und Schenkungssteuer, während seine Gemeinden die Grundstückgewinnsteuer auf dem Verkauf von Grundstücken erheben.⁵ Die indirekten Steuern, vor allem die Mehrwertsteuer, die Verrechnungssteuer und die Stempelabgaben, sind Bundessteuern. Für den Finanzplatz sind die eidgenössische Verrechnungssteuer von 35 Prozent auf Dividenden sowie auf Zinsen aus schweizerischen Obligationen und Bankguthaben und die eidgenössische Umsatzabgabe auf Wertpapieren von besonderer Bedeutung, weil sie die Ausgestaltung schweizerischer Kapitalmarktprodukte unmittelbar beeinflussen.⁶ Ihre Reform war Gegenstand zweier eidgenössischer Volksabstimmungen, die weiter unten erörtert werden.

Ein letztes Element des Rahmens ist der nationale Finanzausgleich, der Mittel von Kantonen mit starker Steuerbasis zu solchen mit schwacher Steuerbasis umverteilt. Zürich gehört zur Gruppe der Geberkantone. In absoluten Zahlen gehört sein Beitrag an den Ressourcenausgleich zu den grössten, auch wenn Zug pro Einwohner weit mehr bezahlt.⁷ Der Finanzausgleich wirkt sich unmittelbar auf die Anreize der kantonalen Steuerpolitik aus. Ein Kanton, der zusätzliches Steuersubstrat anzieht, verliert einen Teil des Gewinns durch höhere Ausgleichszahlungen. Dies schwächt den fiskalischen Ertrag, den Tiefsteuerkantone aus der Ansiedlung von Unternehmen und vermögenden Einwohnern ziehen.

Anmerkungen

1. Art. 128 Abs. 1 und 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101), zweisprachige Ausgabe, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-128-159.html. Die Höchstsätze gelten für das Einkommen natürlicher Personen und den Reingewinn juristischer Personen. Die direkte Bundessteuer wird von den Kantonen veranlagt und bezogen, die mindestens 17 Prozent des Rohertrags erhalten. ↩
2. Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD), «Volksabstimmung zum Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (19.05.2019)», https://www.efd.admin.ch/de/volksabstimmung-ahv-finanzierung. Die Seite fasst die Reform zusammen: Abschaffung der kantonalen Sonderregimes, neue Instrumente für Forschung und Entwicklung, ein Kantonsanteil von 21,2 Prozent an der direkten Bundessteuer sowie eine Dividendenbesteuerung zu 70 Prozent bei der Bundessteuer und zu mindestens 50 Prozent bei den Kantonssteuern. ↩
3. Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), Steuerinformationen, Dossier F «Steuerharmonisierung» (Oktober 2022), https://www.estv.admin.ch/dam/estv/de/dokumente/estv/steuersystem/dossier-steuerinformationen/f/f-steuerharmonisierung.pdf.download.pdf/f-steuerharmonisierung.pdf. Die Verfassungsgrundlage, ursprünglich Art. 42quinquies der früheren Bundesverfassung, ist heute Art. 129 BV. ↩
4. ESTV, Dossier F «Steuerharmonisierung» (Oktober 2022), zit. oben, mit Zitat von Art. 129 Abs. 2 BV: «Ausgenommen sind die Steuertarife, die Steuersätze und die Steuerfreibeträge.» ↩
5. Kanton Zürich, Finanzdirektion, Kantonales Steueramt, Steuern im Kanton Zürich (Kurzübersicht, 30. November 2023), https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/themen/steuern-finanzen/steuern/steuern_zh_kurz_de_20231130.pdf. Die Broschüre nennt die Staatssteuer auf Einkommen und Vermögen bzw. Gewinn und Kapital, die als Zuschlag zur Staatssteuer erhobene Gemeindesteuer sowie die Erbschafts- und Schenkungssteuer. ↩
6. Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer vom 13. Oktober 1965 (VStG, SR 642.21), Art. 13 Abs. 1 lit. a (Satz von 35 Prozent auf Kapitalerträgen), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/6/64/642.21-13-17.html; Bundesgesetz über die Stempelabgaben vom 27. Juni 1973 (StG, SR 641.10), Art. 13 ff. (Umsatzabgabe), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/6/64/641.10-13-18.html. ↩
7. Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich vom 3. Oktober 2003 (FiLaG, SR 613.2). Bundesrat, «Finanzausgleich: Die Ausgleichszahlungen steigen 2026 stark an», Medienmitteilung, 11. Juni 2025, die Genf als grössten Einzahler in den Ressourcenausgleich 2026 vor Zürich und Zug und Zug als grössten Einzahler pro Einwohner nennt, https://www.admin.ch/de/newnsb/xM92y-V5P94wxtSwhhVyz. ↩

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