Die Jahre der Konfrontation, 2008 bis 2013

Liechtenstein und der Fall Zumwinkel

Der Konflikt begann ausserhalb der Schweiz. Am 14. Februar 2008 durchsuchten deutsche Staatsanwälte Wohnung und Büro von Klaus Zumwinkel, dem Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Post AG, wegen des Verdachts, er habe über eine Stiftung in Liechtenstein rund eine Million Euro Steuern hinterzogen. Die Durchsuchung fand vor laufenden Fernsehkameras statt, und Zumwinkel trat innert weniger Tage zurück. Die Beweise stammten von einem Datenträger, den ein ehemaliger Mitarbeiter der LGT, der Bank des Liechtensteiner Fürstenhauses, an den deutschen Bundesnachrichtendienst (Bundesnachrichtendienst, BND) verkauft hatte. Die Zahlung, die aus Mitteln des Bundesministeriums der Finanzen geleistet wurde, soll 4,2 Millionen Euro betragen haben. Die Ermittlungen erstreckten sich auf mehrere hundert deutsche Steuerpflichtige.¹ Im Januar 2009 wurde Zumwinkel wegen Steuerhinterziehung verurteilt und erhielt eine zur Bewährung ausgesetzte Freiheitsstrafe von zwei Jahren sowie eine Geldstrafe von einer Million Euro.²

Der Liechtensteiner Fall gab das Muster für alles Weitere vor. Er zeigte, dass die Verschwiegenheit eines ausländischen Finanzplatzes von einem einzigen Insider mit Zugang zu Kundendaten und einem zahlungsbereiten Käufer gebrochen werden konnte. Er zeigte, dass der deutsche Staat bereit war, dieser Käufer zu sein. Und er führte zur ersten Prüfung der Rechtsfrage, die die folgenden Jahre beherrschen sollte: ob deutsche Gerichte Daten verwenden durften, die durch eine Straftat im Ausland erlangt und mit öffentlichen Geldern gekauft worden waren. Die Antwort gab das Bundesverfassungsgericht im November 2010; sie wird unten erörtert. Für Zürich war die Lehre unmittelbar. Jede Schweizer Bank mit deutscher Kundschaft musste sich fragen, ob ihre eigenen Kundendossiers sicher waren. Wie die folgenden Jahre zeigten, waren sie es bei mehreren nicht.

Steinbrück, die Peitsche und die Kavallerie

Das politische Klima verschlechterte sich in den Monaten nach der Durchsuchung bei Zumwinkel rasch. Die Finanzkrise vom Herbst 2008 verstärkte die internationale Kampagne gegen Steueroasen, deren lautstärkste europäische Stimme der deutsche Finanzminister Peer Steinbrück wurde. Im Oktober 2008 sagte er, man müsse gegenüber der Schweiz nicht nur das Zuckerbrot, sondern auch die Peitsche einsetzen. Im März 2009 verglich er vor einem Treffen der Gruppe der Zwanzig die Drohung mit einer schwarzen Liste der OECD mit der Kavallerie und die Schweiz mit den Indianern, die nur wissen müssten, dass es die Kavallerie gebe, damit sich etwas bewege.³

Die Reaktion in der Schweiz war heftig. Die Aussenministerin Micheline Calmy-Rey nannte die Vergleiche inakzeptabel, aggressiv und beleidigend. Parlamentarier der Christlichdemokratischen Volkspartei antworteten mit Vergleichen zur Zeit des Nationalsozialismus. Der Präsident der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz, Christian Levrat, beschwerte sich bei der Führung von Steinbrücks eigener Partei, eine solche Rhetorik sei kontraproduktiv.⁴ Die Äusserungen fielen in die Tage, in denen der Bundesrat am 13. März 2009 beschloss, den OECD-Standard für den Informationsaustausch auf Ersuchen zu übernehmen – ein Entscheid, den Kapitel G.III beschreibt. Viele Schweizer empfanden das Zugeständnis vom 13. März deshalb als Kapitulation vor deutschem Druck, obwohl sein unmittelbarer Anlass im Streit mit den Vereinigten Staaten um die UBS lag.

Steinbrücks Sprache hinterliess im Schweizer Deutschlandbild bleibende Spuren. Ein Jahr später schlug der deutsche Wirtschaftsminister Rainer Brüderle vor der Handelskammer Deutschland-Schweiz versöhnliche, ja charmante Töne an und bemerkte, alle oder fast alle Deutschen wollten in der Schweiz leben. In der Sache hielt er jedoch an der deutschen Position fest, die schweizerische Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung sei irritierend und schwer verständlich, und er lehnte eine Pauschalsteuer auf nicht deklarierte deutsche Vermögen ohne Offenlegung als Ablasshandel ab.⁵ Der Vergleich mit dem Ablasshandel sollte zwei Jahre später wiederkehren, als die deutsche Opposition ihn gegen das Quellensteuerabkommen ins Feld führte.

Die Steuer-CDs

Das entscheidende Instrument des deutschen Drucks war der Kauf gestohlener Daten. Ende Januar 2010 wurde bekannt, dass ein Informant den deutschen Behörden für 2,5 Millionen Euro einen Datenträger mit Angaben zu rund 1’400 deutschen Kunden einer Schweizer Bank angeboten hatte und dass die Steuerbehörden davon Mehreinnahmen von über 100 Millionen Euro erwarteten. Am 1. Februar 2010 erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel, vom Ziel her solle Deutschland in den Besitz der Daten kommen, wenn diese relevant seien. Finanzminister Wolfgang Schäuble vertrat dieselbe Haltung und verwies auf den Präzedenzfall Liechtenstein.⁶ Die Schweizer Regierung protestierte, ein Staat, der Diebesgut kaufe, mache sich zum Komplizen einer Straftat, doch der Kauf kam zustande. Die Daten stammten von der Credit Suisse und wurden vom Land Nordrhein-Westfalen erworben, dessen Steuerfahnder in den folgenden Jahren zu den bekanntesten Käufern Schweizer Bankdaten wurden.⁷

Die föderale Struktur Deutschlands machte dies möglich. Weil die Steuerverwaltung in Deutschland Sache der Länder ist, entschied jedes Land selbst, ob es ihm angebotene Daten kaufte. Nordrhein-Westfalen, ab 2010 von einer Koalition aus Sozialdemokraten und Grünen regiert, verfolgte diese Praxis unter Finanzminister Norbert Walter-Borjans am systematischsten. Im September 2012 erklärte die Landesregierung, sie habe sechs Datenträger für insgesamt neun Millionen Euro gekauft, diese dokumentierten die Konten von rund 7’000 Anlegern, und die daraus folgenden Ermittlungen und Selbstanzeigen hätten bundesweit mehr als drei Milliarden Euro an Einnahmen erbracht, davon 2,5 Milliarden aus Selbstanzeigen. Allein in Nordrhein-Westfalen hätten rund 6’700 Inhaber nicht deklarierter Gelder Selbstanzeige erstattet. Verfahren gegen zwei deutsche Tochtergesellschaften von Schweizer Banken wegen Beihilfe zur Steuerhinterziehung hätten weitere 200 Millionen Euro an Bussen eingebracht.⁸ Bis 2016 hatte das Land seit 2010 elf Datenträger erworben, die zu mehr als 23’000 Selbstanzeigen im Zusammenhang mit Schweizer Konten und zu Mehreinnahmen von 1,2 Mrd. Euro für das Land und rund sechs Milliarden Euro bundesweit geführt hatten.⁹

Auch die Banken zahlten. Strafverfahren gegen Bankmitarbeiter wegen Beihilfe zur Steuerhinterziehung wurden durch die Zahlung grosser Summen nach § 30 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, OWiG) beendet, der es erlaubt, gegen ein Unternehmen eine Geldbusse für Taten seiner Leitungspersonen zu verhängen. Die Credit Suisse willigte im September 2011 ein, 150 Millionen Euro zu zahlen, um die Verfahren der Düsseldorfer Staatsanwaltschaft zu erledigen. Julius Bär hatte bereits im Frühjahr 2011 50 Millionen Euro gezahlt. Die UBS folgte 2014 mit einer Einigung von rund 300 Millionen Euro mit der Staatsanwaltschaft Bochum. Andere Schweizer Banken schlossen ähnliche Vereinbarungen, darunter die Basler Kantonalbank 2015 und die Zürcher Kantonalbank 2016.¹⁰ Für die Banken schlossen diese Zahlungen die deutsche Vergangenheit des Instituts ab. Für ihre Kunden nicht. Die Staatsanwaltschaften nutzten die in den Bankverfahren gesammelten Informationen, um einzelne Steuerpflichtige zu verfolgen, während die Vergleiche den Druck auf die übrigen Kunden erhöhten, ihre Verhältnisse zu bereinigen.

Das Bundesverfassungsgericht und die Verwendung gestohlener Daten

Die Rechtsfrage wurde in einem Fall beantwortet, der auf die Liechtensteiner Daten zurückging. Ein Ehepaar aus dem Bezirk der Bochumer Staatsanwaltschaft hatte eine Durchsuchung seiner Wohnung angefochten, die auf der Grundlage der an den BND verkauften Daten angeordnet worden war. Es machte geltend, die Daten seien unter Verletzung des Liechtensteiner Strafrechts erlangt, vom Nachrichtendienst unter Verletzung des Trennungsgebots zwischen nachrichtendienstlichen und polizeilichen Aufgaben weitergegeben und unter Verletzung des Völkerrechts verwendet worden. Mit Beschluss vom 9. November 2010 (2 BvR 2101/09) nahm die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an, da sie teils unzulässig und im Übrigen unbegründet sei.¹¹

Die Begründung des Gerichts stützte sich auf die gefestigte deutsche Lehre, wonach Verfahrensverstösse nicht automatisch ein Beweisverwertungsverbot (Beweisverwertungsverbot) nach sich ziehen. Ob Beweismittel verwertet werden dürfen, ist nach einer Abwägung der Umstände des Einzelfalls zu entscheiden, insbesondere nach Art und Gewicht des Verstosses. Ein Verbot folgt in der Regel nur aus schwerwiegenden, bewussten oder willkürlichen Verfahrensverstössen, bei denen die rechtsstaatlichen Garantien planmässig ausser Acht gelassen wurden. Das Gericht sah auch keinen Völkerrechtsverstoss, der den Ausschluss der Daten erfordert hätte, da das Verhalten des privaten Informanten Deutschland nach den einschlägigen Verträgen nicht zuzurechnen sei. Vor diesem Hintergrund war es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Strafgerichte sich auf die Daten stützten, um den für eine Durchsuchung erforderlichen Anfangsverdacht (Anfangsverdacht) zu begründen.¹²

Der Entscheid war enger, als seine politische Wirkung vermuten liess. Er betraf nur die Verwendung der Daten zur Begründung einer Durchsuchung, nicht ihre Verwertung als Beweismittel im Hauptverfahren, und er entschied nicht, ob der Kauf selbst rechtmässig war. Seine praktische Botschaft war jedoch unmissverständlich. Deutsche Staatsanwälte durften sich auf gekaufte Daten stützen, um Verfahren zu eröffnen und Wohnungen zu durchsuchen, und deutsche Gerichte würden solche Daten nur ausschliessen, wenn der Staat selbst unter Missachtung des Rechtsstaats gehandelt hatte. Für die Zürcher Banken bedeutete der Entscheid, dass keine rechtliche Schranke in Deutschland den nächsten Kauf verhindern würde. Der Schutz ihrer Kunden hing nun ganz von der Sicherheit ihrer eigenen Daten und von der Bereitschaft des Schweizer Staates ab, die Verkäufer abzuschrecken.

Die Schweizer Antwort: Strafrecht, Haftbefehle und Spionage

Die Schweiz antwortete auf die Käufe mit den Mitteln ihres Strafrechts. Artikel 273 des Strafgesetzbuches (StGB) stellt den wirtschaftlichen Nachrichtendienst (wirtschaftlicher Nachrichtendienst) unter Strafe: Wer ein Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnis auskundschaftet, um es einer fremden amtlichen Stelle, einer ausländischen Organisation oder privaten Unternehmung zugänglich zu machen, oder wer ein solches Geheimnis diesen zugänglich macht, begeht ein Delikt gegen den Staat. Da Bankkundendaten Geschäftsgeheimnisse in diesem Sinn sind, fällt der Verkauf solcher Daten an eine ausländische Steuerbehörde unmittelbar unter die Bestimmung. Artikel 271 StGB, der verbotene Handlungen für einen fremden Staat auf Schweizer Gebiet untersagt, und Artikel 47 des Bankengesetzes (BankG), der das Bankgeheimnis schützt, vervollständigen den Rahmen. Kapitel G.III untersucht die drei Bestimmungen aus der Sicht der Berater und Mitarbeitenden, die sie beachten müssen.¹³ Die Schweizer Strafverfolgungsbehörden verfolgten die Datenverkäufer, wann immer sie diese identifizieren konnten, und die Ereignisse von 2012 zeigten, dass sie bereit waren, auch gegen die Käufer vorzugehen.

Der Konflikt erreichte seinen Höhepunkt im Frühjahr 2012, mitten in der Ratifikation des Quellensteuerabkommens. Anfang April 2012 wurde bekannt, dass die Schweizer Behörden Haftbefehle gegen drei Steuerfahnder aus Nordrhein-Westfalen erlassen hatten. Sie wurden der Gehilfenschaft zum wirtschaftlichen Nachrichtendienst und zur Verletzung des Bankgeheimnisses verdächtigt, weil sie am Kauf der Credit-Suisse-Daten im Februar 2010 beteiligt gewesen waren, der mehr als 2,5 Millionen Euro gekostet und Berichten zufolge rund 900 Millionen Euro eingebracht hatte. Der Vorsitzende der Deutschen Steuer-Gewerkschaft, Thomas Eigenthaler, nannte die Haftbefehle einen Versuch, die deutsche Politik einzuschüchtern, weil die Schweiz fürchte, das geplante Steuerabkommen werde scheitern. Ein sozialdemokratischer Haushaltssprecher sprach von einem unfreundlichen Akt, und der Grünen-Politiker Jürgen Trittin warf der Schweiz vor, Steuerfahnder zu kriminalisieren, während Schäuble Beifall klatsche. Der Bundesfinanzminister selbst blieb gelassen und bestritt jeden Zusammenhang zwischen den Haftbefehlen und dem Abkommen.¹⁴ Die Haftbefehle blieben praktisch wirkungslos, da die Fahnder nicht in die Schweiz reisten und Deutschland seine Beamten nicht auslieferte. Ihre symbolische Wirkung war jedoch beträchtlich. In Deutschland bestätigten sie das Bild eines Landes, das Steuerhinterzieher schützt. Schweizer Beobachter wiederum sahen ihr Bild eines Nachbarn bestätigt, der Diebesgut kauft.

Der Schweizer Staat handelte auch verdeckt. 2017 wurde bekannt, dass der Nachrichtendienst des Bundes (Nachrichtendienst des Bundes, NDB) einen ehemaligen Schweizer Polizisten, Daniel M., damit beauftragt hatte, Informationen über die an den Käufen beteiligten nordrhein-westfälischen Steuerfahnder zu sammeln. Nach seiner Festnahme in Deutschland verurteilte ihn das Oberlandesgericht Frankfurt am Main am 9. November 2017 nach seinem Geständnis wegen Spionage zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und zehn Monaten, ausgesetzt zur Bewährung, sowie zu einer Geldauflage von 40’000 Euro. Nach den Feststellungen im Verfahren hatte er Profile deutscher Steuerfahnder erstellt und versucht, einen Informanten in der Steuerverwaltung Nordrhein-Westfalens zu platzieren, um ein Frühwarnsystem gegen künftige Datenkäufe zu schaffen.¹⁵ Der Fall war für beide Regierungen peinlich. Er zeigte, dass der Schweizer Nachrichtendienst die deutsche Steuerverwaltung zu einer Zeit als Ziel behandelt hatte, als die beiden Staaten über einen Vertrag verhandelten. Er kam Jahre nachdem der Konflikt, den er betraf, durch den Übergang zum automatischen Informationsaustausch beigelegt worden war, ans Licht.

Das Parlament zog seine eigenen Schlüsse. Die Revision von Artikel 47 BankG, die am 1. Juli 2015 in Kraft trat, dehnte die Strafbarkeit auf Personen aus, die ein ihnen unter Verletzung des Bankgeheimnisses offenbartes Geheimnis weiteren Personen offenbaren oder für sich oder einen anderen ausnützen, und erhöhte die Strafe für diejenigen, die sich einen Vermögensvorteil verschaffen wollen.¹⁶ Die Bestimmung zielte auf den Markt für gestohlene Daten, den die deutschen Käufe geschaffen hatten. Als sie in Kraft trat, war dieser Markt jedoch weitgehend ausgetrocknet, weil der automatische Informationsaustausch die Daten bald wertlos machen sollte.

Anmerkungen

1. Wikipedia (englisch), «2008 Liechtenstein tax affair», https://en.wikipedia.org/wiki/2008_Liechtenstein_tax_affair, zur Durchsuchung vom 14. Februar 2008, zum Informanten Heinrich Kieber, zur Zahlung von 4,2 Millionen Euro und zur Zahl der Verdächtigen, die der Artikel auf rund 600 bis 700 beziffert. Zur Orientierung zitiert, da die Presseberichte vom Februar 2008 nicht zugänglich waren. ↩
2. Wikipedia (englisch), «Klaus Zumwinkel», https://en.wikipedia.org/wiki/Klaus_Zumwinkel. Der Artikel verzeichnet die Verurteilung im Januar 2009, die zweijährige Bewährungsstrafe und die Geldstrafe von einer Million Euro. ↩
3. «Steinbrück peitscht, die Schweiz spioniert», swissinfo.ch, 5. Mai 2017, https://www.swissinfo.ch/ger/wirtschaft/analyse_spion-im-dienst-ihrer-majestaet/43160522, der beide Äusserungen zitiert und auf 2008 und 2009 datiert. ↩
4. «Streit mit der Schweiz: Peer Steinbrück als hässlicher Deutscher», Der Tagesspiegel, März 2009, https://www.tagesspiegel.de/politik/streit-mit-der-schweiz-peer-steinbrueck-als-haesslicher-deutscher/1476442.html, der über die Reaktionen von Calmy-Rey, der CVP-Parlamentarier Thomas Müller und Bruno Frick und des SP-Präsidenten Christian Levrat sowie über Aufrufe zum Boykott deutscher Autos berichtet. ↩
5. «Nach schrillen Drohungen wieder versöhnliche Töne», swissinfo.ch, 24. Juni 2010, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/nach-schrillen-drohungen-wieder-versoehnliche-toene/9169380. ↩
6. «Auch Schäuble für CD-Kauf: Merkel kauft Steuersünder», taz, 2. Februar 2010, https://taz.de/Auch-Schaeuble-fuer-CD-Kauf/!5148374/, die Merkels Aussage «Vom Ziel her sollten wir, wenn diese Daten relevant sind, in den Besitz dieser Daten kommen» zitiert und über den Preis, die Zahl der Kunden und die erwarteten Einnahmen berichtet. ↩
7. Haufe, «Schweiz: Haftbefehle gegen deutsche Steuerfahnder sorgen für Empörung», April 2012, https://www.haufe.de/steuern/steuerwissen-tipps/schweiz-haftbefehle-gegen-deutsche-steuerfahnder-sorgen-fuer-empoe_170_75484.html, wonach der von Nordrhein-Westfalen im Februar 2010 gekaufte Datenträger Angaben zu deutschen Kunden der Credit Suisse enthielt. ↩
8. Land Nordrhein-Westfalen, Medienmitteilung, «Steuer-CDs sind das wirksamste Instrument gegen Steuerhinterzieher», 21. September 2012, https://www.land.nrw/pressemitteilung/steuer-cds-sind-das-wirksamste-instrument-gegen-steuerhinterzieher. Der Minister erklärte, deutlich mehr als die Hälfte der Datensätze habe sich als werthaltig erwiesen. ↩
9. «Zahl der Selbstanzeigen bricht ein», Legal Tribune Online, unter Berufung auf eine Umfrage des Handelsblatts bei den Finanzministerien der Länder, https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/steuerhinterziehung-zahl-selbstanzeigen-bricht-ein-reform-umfrage. ↩
10. Der Vergleich der Credit Suisse wird in Kapitel G.III mit Quelle beschrieben. Moneycab, «CS wendet Steuerverfahren in Deutschland ab», 19. September 2011, https://www.moneycab.com/?p=1130517 (Credit Suisse 150 Millionen Euro, Julius Bär 50 Millionen Euro im Frühjahr 2011); Salzburg24, «Rekordstrafe für UBS in deutschem Steuerverfahren», Juli 2014, https://www.salzburg24.at/s24-archiv/rekordstrafe-fuer-ubs-in-deutschem-steuerverfahren-art-53912 (Einigung mit der Staatsanwaltschaft Bochum über rund 300 Millionen Euro); finews.ch, «ZKB zieht Strich unter Steuerstreit mit Deutschland», https://www.finews.ch/news/banken/25667-zkb-einigung-steuerstreit-deutschland-koeln-busse (ZKB 5,7 Millionen Euro mit der Kölner Staatsanwaltschaft am 27. Dezember 2016, Basler Kantonalbank 39 Millionen Euro im Jahr 2015). ↩
11. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. November 2010, 2 BvR 2101/09, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2010/11/rk20101109_2bvr210109.html. ↩
12. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. November 2010 (wie oben), Rn. 44–45 zur Abwägung und zu den Ausnahmen für schwerwiegende, bewusste oder willkürliche Verstösse, Rn. 51–52 zum Völkerrecht und Rn. 60 zum Anfangsverdacht. Die Pressemitteilung Nr. 109/2010 des Gerichts fasst den Entscheid unter dem Titel «Verfassungsbeschwerde gegen die auf Daten aus Liechtenstein (‹Steuer-CD›) gestützte Anordnung einer Wohnungsdurchsuchung erfolglos» zusammen. ↩
13. Artikel 273 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0), Text unter https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-273-336.html, sieht eine Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe vor, in schweren Fällen eine Freiheitsstrafe nicht unter einem Jahr. Artikel 271 findet sich unter https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-271-334.html. Kapitel G.III erörtert die Bestimmungen. ↩
14. «Schweiz: Haftbefehle gegen deutsche Steuerfahnder sorgen für Empörung», Haufe, April 2012, https://www.haufe.de/steuern/steuerwissen-tipps/schweiz-haftbefehle-gegen-deutsche-steuerfahnder-sorgen-fuer-empoe_170_75484.html. ↩
15. «Spionageprozess: Schnelles Ende ohne Schrecken», Handelsblatt, 9. November 2017, https://www.handelsblatt.com/finanzen/steuern-recht/recht/spionageprozess-schnelles-ende-ohne-schrecken/20561376.html. ↩
16. Kapitel F.II beschreibt die Revisionen von Artikel 47 mit Quellen. Zum Inkrafttreten der erweiterten Fassung am 1. Juli 2015: medialex, «Die Verwendung von Bankdaten durch Medienschaffende», 8. Juli 2022, https://medialex.ch/2022/07/08/die-verwendung-von-bankdaten-durch-medienschaffende/ («Mit Wirkung ab 1. Juli 2015 wird seither auch bestraft, wer ›ein ihm nach Buchstabe a offenbartes Geheimnis weiteren Personen offenbart oder für sich oder einen anderen ausnützt‹»). ↩

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