Das Quellensteuerabkommen von 2011

Das Schweizer Angebot und die Verhandlungen

Die Schweizer Regierung suchte einen Ausweg aus dem Konflikt, der das Bankgeheimnis bewahren und zugleich dem deutschen Staat seine Einnahmen sichern sollte. Das Konzept, das in der Schweizer Bankbranche entwickelt wurde und später als «Rubik» bekannt wurde, übertrug die Logik des Zinsbesteuerungsabkommens auf alle Formen von Kapitalerträgen und auf die Vergangenheit. Schweizer Banken sollten auf den Kapitalerträgen deutscher Kunden eine abgeltende Quellensteuer zum deutschen Satz erheben und den Ertrag anonym nach Deutschland überweisen. In der Vergangenheit gehaltene, nicht deklarierte Vermögen sollten durch eine einmalige Zahlung regularisiert werden, die als Prozentsatz des Kapitals berechnet wurde. Kunden, die dies vorzogen, konnten stattdessen ihre Bank ermächtigen, ihre Konten den deutschen Steuerbehörden offenzulegen. Deutschland seinerseits sollte auf den Kauf gestohlener Daten verzichten und durch eine begrenzte Zahl von Auskunftsersuchen ein Mittel erhalten, um zu überprüfen, dass in Deutschland Ansässige ihr Geld nicht einfach anderswohin verschoben.

Das Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über Zusammenarbeit in den Bereichen Steuern und Finanzmarkt wurde am 21. September 2011 unterzeichnet. Es wurde durch ein Protokoll vom 5. April 2012 geändert, das auf Kritik in Deutschland und auf Bedenken der Europäischen Kommission hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Zinsbesteuerungsabkommen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union reagierte.¹ In der geänderten Fassung sah das Abkommen vor, dass Kapitalerträge und Kapitalgewinne deutscher Steuerpflichtiger in der Schweiz zum deutschen Satz von 26,375 % besteuert würden, was der Abgeltungsteuer von 25 % zuzüglich Solidaritätszuschlag entsprach. Künftige Erbschaften nicht deklarierter Konten sollten mit 50 % besteuert werden, sofern die Erben nicht der Offenlegung zustimmten. Nicht deklarierte Vermögen, die am 31. Dezember 2010 gehalten wurden, sollten durch eine anonyme Pauschalzahlung regularisiert werden.² Der Satz dieser Zahlung bewegte sich zwischen 21 und 41 % des Kapitals, wobei die höchsten Sätze für grosse Konten galten. Die Schweizer Banken verpflichteten sich zu einer Vorauszahlung von zwei Milliarden Franken, die mit den späteren Zahlungen verrechnet werden sollte, und Deutschland durfte eine begrenzte Zahl von Auskunftsersuchen stellen, rund 1’300 in den ersten zwei Jahren, ohne die Bank nennen zu müssen.³

Die Ratifikation in der Schweiz und im Bundestag

Die Schweiz genehmigte das Abkommen rasch. Beide Kammern der Bundesversammlung nahmen es im ersten Halbjahr 2012 zusammen mit den parallelen Abkommen mit dem Vereinigten Königreich und Österreich an, sodass die Schweizer Seite lange vor der deutschen bereit war.⁴ In Deutschland stimmte der Bundestag dem Abkommen am 25. Oktober 2012 mit 312 Ja-Stimmen gegen 256 Nein-Stimmen bei einer Enthaltung zu. Die Debatte verlief entlang der Parteigrenzen. Finanzminister Wolfgang Schäuble verteidigte das Abkommen als praktischen Kompromiss zwischen souveränen Staaten und warnte den Bundesrat vor einer Ablehnung. Die Freien Demokraten lobten es dafür, dass es die Vergangenheit bereinige und für die Zukunft eine korrekte Besteuerung sichere. Die Sozialdemokraten argumentierten, es habe mehr Nach- als Vorteile, die Linke nannte es ein Geschenk an Steuerbetrüger, und die Grünen wandten ein, es weise sowohl für die Vergangenheit als auch für die Zukunft in die falsche Richtung, nicht zuletzt weil Kapitaleinkommen weiterhin geringer besteuert würden als Arbeitseinkommen.⁵

Die Ablehnung im Bundesrat

Das Abkommen bedurfte der Zustimmung des Bundesrates, der Länderkammer, weil es Einnahmen betraf, die Bund und Ländern gemeinsam zustehen. Im Bundesrat verfügten die von Sozialdemokraten und Grünen regierten Länder über eine Mehrheit. Am 23. November 2012 verweigerte der Bundesrat seine Zustimmung.⁶ Die Bundesregierung rief den Vermittlungsausschuss an, doch das Verfahren konnte den Vertragstext nicht ändern und endete ohne Ergebnis. Der Bundesrat bestätigte seine Ablehnung am 1. Februar 2013, womit das Abkommen gescheitert war.⁷

Die Gründe für die Ablehnung waren teils grundsätzlicher, teils politischer Natur. Die Gegner argumentierten, das Abkommen behandle Steuerhinterzieher günstiger als ehrliche Steuerzahler, weil die Einmalzahlung niedriger sei als die Steuer, die Zinsen und die Zuschläge, die ein deutscher Steuerpflichtiger bei einer Selbstanzeige geschuldet hätte, und weil die Hinterzieher anonym blieben. Die Bezeichnung des Vertrags als Geschenk an Steuerbetrüger durch die Linke fasste diesen Vorwurf zusammen. Sie machten geltend, die begrenzte Zahl von Auskunftsersuchen werde die Verschiebung nicht deklarierten Geldes in andere Länder vor dem Inkrafttreten des Abkommens nicht verhindern, und der Verzicht auf Datenkäufe werde den deutschen Behörden ihr wirksamstes Instrument nehmen.⁸ Der politische Kontext war ebenso wichtig. Mit Blick auf die Bundestagswahl vom September 2013 war der Kanzlerkandidat der Sozialdemokraten kein anderer als Peer Steinbrück, während die Steuer-CDs aus Nordrhein-Westfalen dessen Finanzminister zu einer prominenten Figur der Debatte gemacht hatten. Ein vom christdemokratischen Finanzminister ausgehandeltes Abkommen, das die Käufe beendet hätte, bot der Opposition eine leichte Angriffsfläche.

Die Schweizer Reaktion war Enttäuschung, gemischt mit Erleichterung. Die Schweizerische Bankiervereinigung nannte den Entscheid, wie Kapitel G.III festhält, unverständlich und innenpolitisch motiviert. In den Zürcher Banken setzte sich jedoch bereits eine andere Schlussfolgerung durch. Das Scheitern des Abkommens bedeutete, dass die deutsche Vergangenheit von den Kunden selbst durch Selbstanzeigen nach deutschem Recht bereinigt werden musste und dass die Banken darauf bestehen mussten. Mehrere Zürcher Banken hatten schon vor der Abstimmung im Bundesrat begonnen, von ihren deutschen Kunden Nachweise der Steuerkonformität zu verlangen, und nach November 2012 wurde diese Praxis allgemein.

Die britischen und österreichischen Abkommen im Vergleich

Die Abkommen, die die Schweiz nach demselben Modell am 6. Oktober 2011 mit dem Vereinigten Königreich und am 13. April 2012 mit Österreich schloss, traten am 1. Januar 2013 in Kraft. Sie liefern den einzigen verfügbaren Anhaltspunkt dafür, was das deutsche Abkommen hätte erreichen können. Dieser Anhaltspunkt ist ernüchternd. Die britische Regierung hatte das Abkommen mit einem erwarteten Ertrag von mehreren Milliarden Pfund präsentiert. Die beglaubigte Kostenschätzung vom Herbst 2012 belief sich auf 5,3 Mrd. Pfund, wovon 4,4 Mrd. aus der Bereinigung der Vergangenheit und 0,9 Mrd. aus der künftigen Quellensteuer erwartet wurden. Im Dezember 2013 meldete das Office for Budget Responsibility, die Einnahmen aus der Swiss capital tax hätten bisher insgesamt 789 Millionen Pfund betragen. Es führte den Fehlbetrag auf eine kleinere Steuerbasis als erwartet und auf stärkere Verhaltensreaktionen zurück, darunter weniger von Briten gehaltene Vermögenswerte bei Schweizer Banken, eine grössere Zahl von Personen ohne britisches Domizil ausserhalb des Anwendungsbereichs des Abkommens, Versäumnisse der Banken bei der Identifikation der betroffenen Konten und die Verlagerung von Kapital in andere Offshore-Zentren. Viele Steuerpflichtige hatten zudem andere Wege der Offenlegung gewählt, etwa die Liechtenstein Disclosure Facility.⁹

Die österreichische Erfahrung war ähnlich. Die österreichische Regierung hatte eine Milliarde Euro als Einmalzahlung für die Vergangenheit budgetiert. Nach Zahlen der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV), über die im September 2014 berichtet wurde, beliefen sich die tatsächlichen Einnahmen auf 738,3 Millionen Euro, von denen der grösste Teil in den ersten beiden Monaten einging. Mehr als 21’000 Österreicher hatten Vermögen von insgesamt 5,9 Mrd. Euro deklariert.¹⁰ Das österreichische Abkommen wurde auf Ende 2016 aufgehoben, als der automatische Informationsaustausch an seine Stelle trat, wie Kapitel G.III erläutert und Kapitel K.III aus österreichischer Sicht erörtert.

Aus dem Vergleich ergeben sich zwei Lehren. Die erste ist, dass die deutschen Gegner des Abkommens zu Recht Abflüsse befürchteten: In beiden Partnerländern wanderte ein erheblicher Teil des nicht deklarierten Geldes anderswohin ab oder nutzte andere Wege der Bereinigung, bevor die Schweizer Banken es besteuern konnten – eine Verhaltensreaktion, die die britische Finanzaufsichtsstelle als eine der Hauptursachen des Fehlbetrags benannte.¹¹ Die zweite ist, dass auch die deutschen Befürworter des Abkommens teilweise recht hatten, denn die Partnerstaaten erhielten rasch und ohne die Kosten individueller Ermittlungen beträchtliche Summen. Ob Deutschland mit dem Abkommen besser gefahren wäre, lässt sich nicht mit Sicherheit beantworten. Sagen lässt sich, dass das Scheitern des Abkommens die Bereinigung deutschen Geldes in der Schweiz nicht verhinderte. Es verlagerte den Vorgang lediglich von einem anonymen Schweizer Mechanismus auf das deutsche Verfahren der Selbstanzeige, das mehr Informationen und in vielen Fällen höhere Zahlungen erbrachte.

Anmerkungen

1. Wikipedia (deutsch), «Steuerabkommen Deutschland–Schweiz», https://de.wikipedia.org/wiki/Steuerabkommen_Deutschland%E2%80%93Schweiz, zu den Daten der Unterzeichnung und des Änderungsprotokolls, zur Schweizer Genehmigung 2012 und zum Verlauf der deutschen Ratifikation. Zur Orientierung zitiert und anhand der unten zitierten Quellen von Bundestag und Bundesrat überprüft. ↩
2. Deutscher Bundestag, «Bundestag stimmt Steuerabkommen mit Schweiz zu», Textarchiv 2012, Woche 43, https://www.bundestag.de/webarchiv/textarchiv/2012/41187733_kw43_de_schweiz-209792. ↩
3. Wikipedia (deutsch), «Steuerabkommen Deutschland–Schweiz» (wie oben), zur Bandbreite von 21 bis 41 %, zur Progression des Satzes für Konten über einer Million Euro, zur Vorauszahlung von zwei Milliarden Franken und zur Obergrenze von rund 1’300 Auskunftsersuchen. ↩
4. Wikipedia (deutsch), «Steuerabkommen Deutschland–Schweiz» (wie oben), die die Schweizer Genehmigung auf Mai 2012 datiert. ↩
5. Deutscher Bundestag, «Bundestag stimmt Steuerabkommen mit Schweiz zu» (wie oben), mit dem Abstimmungsergebnis und den Positionen der Fraktionen. ↩
6. Bundesrat, Pressemitteilung 183/2012, «Steuerabkommen mit der Schweiz findet keine Mehrheit im Bundesrat», 23. November 2012, https://www.vermittlungsausschuss.de/SharedDocs/pm/2012/183-2012.html. Die Pressemitteilung hält fest, dass Bundestag und Bundesregierung den Vermittlungsausschuss anrufen könnten, dieser aber keine Änderungen am Vertragstext selbst vorschlagen könne. ↩
7. Wikipedia (deutsch), «Steuerabkommen Deutschland–Schweiz» (wie oben), zum Scheitern des Vermittlungsverfahrens und zur endgültigen Ablehnung vom 1. Februar 2013. ↩
8. Wikipedia (deutsch), «Steuerabkommen Deutschland–Schweiz» (wie oben), die die Einwände von SPD, Grünen und Linken zusammenfasst, das Abkommen sei gegenüber Steuerhinterziehern zu nachsichtig und sehe keinen angemessenen Informationsaustausch vor. ↩
9. Office for Budget Responsibility, Economic and Fiscal Outlook, Dezember 2013, Box 4.3, «Tax agreements with offshore centres», https://obr.uk/box/tax-agreements-with-offshore-centres/. ↩
10. «Steuerabkommen mit der Schweiz: Schwarzgeld-Milliarde blieb aus», Tiroler Tageszeitung, 4. September 2014, https://www.tt.com/wirtschaft/wirtschaftspolitik/8925239/steuerabkommen-mit-der-schweiz-schwarzgeld-milliarde-blieb-aus. ↩
11. Office for Budget Responsibility, «Tax agreements with offshore centres» (wie oben), die die Kapitalflucht in andere Offshore-Zentren unter den Gründen für den geringeren Ertrag aufführt. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.