Der Fall UBS

Birkenfeld, der Senat und das grenzüberschreitende Geschäft

Die Untersuchung, die das schweizerische Bankgeheimnis gegenüber den Vereinigten Staaten zu Fall brachte, begann mit einer einzelnen Person. Bradley Birkenfeld, ein amerikanischer Staatsbürger, der als Privatbankier in der Genfer Niederlassung der UBS tätig gewesen war, wandte sich 2007 mit Informationen über das grenzüberschreitende Geschäft der Bank mit amerikanischen Kunden an die amerikanischen Behörden. Seine eigene Rolle in diesem Geschäft trug ihm eine Anklage ein. Am 19. Juni 2008 bekannte er sich vor dem United States District Court for the Southern District of Florida schuldig, sich zum Betrug an den Vereinigten Staaten verschworen zu haben. Nach Angaben des Department of Justice hatte er einem amerikanischen Immobilienentwickler und Milliardär geholfen, rund USD 200 Mio. an Vermögenswerten im Ausland zu verbergen und Steuern von USD 7,2 Mio. zu hinterziehen, und zwar mithilfe von Schweizer Schliessfächern, Käufen von Wertgegenständen im Ausland und falschen Steuererklärungen. Am 21. August 2009 verurteilte ihn das Gericht zu vierzig Monaten Freiheitsstrafe.¹ Drei Jahre später sprach ihm der Internal Revenue Service eine Whistleblower-Prämie von USD 104 Mio. zu, die höchste, die im Rahmen seines Programms bis dahin ausbezahlt worden war.² Das Zusammentreffen einer Freiheitsstrafe mit einer Belohnung dieser Grössenordnung sagt viel darüber aus, welchen Wert die amerikanischen Behörden den von ihm gelieferten Informationen beimassen.

Birkenfelds Enthüllungen führten die Ermittler zur Struktur des UBS-Geschäfts. Eine in der Schweiz ansässige Private-Banking-Einheit betreute amerikanische Kunden durch Kundenberater, die regelmässig in die Vereinigten Staaten reisten, obwohl weder sie noch die Bank über die für eine solche Tätigkeit erforderlichen amerikanischen Lizenzen verfügten. Viele Kunden hatten sich geweigert, die Formulare beizubringen, die ihre Konten nach dem Qualified-Intermediary-Regime, das die UBS 2001 akzeptiert hatte, gegenüber dem Internal Revenue Service meldepflichtig gemacht hätten.³ Am 1. Juli 2008 ermächtigte ein Bundesrichter in Miami den Internal Revenue Service, der UBS einen sogenannten John Doe Summons zuzustellen, ein Verfahren, das angewendet wird, wenn die Identität mutmasslicher Steuersünder unbekannt ist. Der Summons verlangte Unterlagen, aus denen sich amerikanische Steuerpflichtige ergaben, die Konten bei der UBS in der Schweiz hielten und sich entschieden hatten, diese vor dem Internal Revenue Service zu verbergen. Das Department of Justice verwies auf Birkenfelds Aussage, wonach die UBS rund USD 20 Mrd. auf nicht deklarierten Konten amerikanischer Kunden verwaltete.⁴

Zwei Wochen später, am 17. Juli 2008, hielt der Permanent Subcommittee on Investigations des Senats der Vereinigten Staaten eine Anhörung zu Banken in Steueroasen ab. Sein Vorsitzender, Senator Carl Levin, führte aus, die UBS habe rund 19’000 Konten für amerikanische Kunden mit Vermögenswerten von fast USD 18 Mrd. eröffnet, von denen keines dem Internal Revenue Service gemeldet worden sei. An der Anhörung verpflichtete sich die UBS, diese Schweizer Konten zu schliessen, sofern ihre Inhaber sie nicht offenlegten, und amerikanischen Kunden keine nicht deklarierten Offshore-Konten mehr anzubieten.⁵ Dieselbe Anhörung befasste sich mit der Liechtensteiner Bank LGT, deren Kundendaten Anfang des Jahres zu den deutschen Behörden gelangt waren, eine Angelegenheit, die weiter unten in Abschnitt VI behandelt wird. Das Zusammentreffen der beiden Fälle zeigte, dass die amerikanischen Behörden das Offshore-Bankgeheimnis nunmehr als Vollzugsproblem ersten Ranges betrachteten.

Die amerikanische Untersuchung erreichte bald die Führung der UBS. Im November 2008 erhob eine Grand Jury des Bundes in Florida Anklage gegen Raoul Weil, den Leiter des globalen Vermögensverwaltungsgeschäfts der Bank, wegen Verschwörung zum Betrug an den Vereinigten Staaten.⁶ Weil, der die Division von 2002 bis 2008 geleitet hatte, blieb jahrelang in der Schweiz und wurde erst 2013 während der Ferien in Bologna verhaftet. Nach einem Prozess in Fort Lauderdale sprach ihn eine Jury am 3. November 2014 nach einer Beratung von kaum mehr als einer Stunde frei.⁷ Sein Freispruch änderte nichts am Ergebnis für die Bank, die ihr eigenes Verfahren mehr als fünf Jahre zuvor erledigt hatte.

Das Deferred Prosecution Agreement und die Verfügung der FINMA vom 18. Februar 2009

Anfang 2009 sah sich die UBS zwei Krisen zugleich gegenüber. Die Verluste auf amerikanischen Hypothekarpapieren und das Rettungspaket vom Oktober 2008 hatten ihr Kapital und ihre Liquidität geschwächt, wie das vorangehende Kapitel darlegt. Gleichzeitig bereitete das Department of Justice eine Anklage gegen die Bank selbst vor. Eine Anklage hätte die UBS dem Verlust ihrer amerikanischen Lizenzen und dem Rückzug von Gegenparteien ausgesetzt, was nach Auffassung der Schweizer Behörden die Bank hätte zerstören können. Die Vereinigten Staaten verlangten als Bedingung für jeden Vergleich die sofortige Herausgabe der Identität jener Kunden, deren Konten am deutlichsten mit betrügerischem Verhalten in Verbindung standen. Das schweizerische Recht erlaubte es der Bank nicht, dem freiwillig nachzukommen, weil Art. 47 des Bankengesetzes und Art. 273 des Strafgesetzbuches über den wirtschaftlichen Nachrichtendienst eine solche Offenlegung untersagten. Ein Amtshilfegesuch gestützt auf das Doppelbesteuerungsabkommen von 1996 war hängig, doch hätte seine Erledigung Monate gedauert.

Am 18. Februar 2009 schloss die UBS mit dem Department of Justice vor dem United States District Court for the Southern District of Florida ein Deferred Prosecution Agreement ab. Der Bank wurde Verschwörung zum Betrug an den Vereinigten Staaten durch Behinderung des Internal Revenue Service vorgeworfen. Sie räumte ein, ab 2000 amerikanischen Steuerpflichtigen geholfen zu haben, Konten zu verbergen, unter anderem mittels Strohmannkonten und Scheingesellschaften, und erklärte sich bereit, USD 780 Mio. an Bussen, Strafzahlungen, Zinsen und Wiedergutmachung zu leisten. Die UBS verpflichtete sich, die Identität und die Kontoinformationen bestimmter amerikanischer Kunden sofort herauszugeben und ihre grenzüberschreitenden Bankdienstleistungen für amerikanische Kunden mit nicht deklarierten Konten einzustellen. Das Department of Justice hielt fest, dass UBS-Banker allein im Jahr 2004 rund 3’800 Reisen in die Vereinigten Staaten unternommen hatten, um das Schweizer Bankgeheimnis zu vermarkten.⁸

Dass die Kundendaten noch am selben Tag nach Washington gelangen konnten, lag allein daran, dass die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) ihre Herausgabe anordnete. Die FINMA stützte ihre Verfügung auf Art. 25 und 26 des Bankengesetzes, die Bestimmungen über Schutzmassnahmen bei Insolvenzgefahr, und erklärte, sie handle zum Schutz der Interessen von Gläubigern und Anlegern und zur Wahrung der Stabilität des schweizerischen Finanzsystems. Sie machte geltend, eine Anklage in den Vereinigten Staaten hätte drastische Folgen für die Liquidität der UBS haben und letztlich deren Existenz gefährden können. Die FINMA veröffentlichte zugleich die Ergebnisse der Untersuchung, die ihre Vorgängerin, die Eidgenössische Bankenkommission, von Mai bis Dezember 2008 durchgeführt hatte. Die Untersuchung ergab, dass einzelne UBS-Mitarbeitende Kundenerklärungen entgegengenommen hatten, von denen sie wussten oder hätten wissen müssen, dass sie den amerikanischen Steuerstatus der Kunden nicht wiedergaben, und dass die Bank amerikanische Lizenzerfordernisse missachtet hatte. Die FINMA stellte schwere Verletzungen des Erfordernisses der einwandfreien Geschäftstätigkeit fest, fand jedoch keine Hinweise darauf, dass die oberste Geschäftsleitung vom betrügerischen Verhalten Kenntnis gehabt hatte. Sie untersagte der UBS, künftig grenzüberschreitende Geschäfte mit in den Vereinigten Staaten ansässigen Privatkunden zu betreiben.⁹

Die Medienmitteilung der FINMA sprach lediglich von «einer beschränkten Anzahl Kundendaten». Presseberichte bezifferten die Zahl der Kunden, deren Daten im Februar 2009 übergeben wurden, auf einige Hundert, und swissinfo nannte später die Zahl 285.¹⁰ Im Verhältnis zu den Zehntausenden von untersuchten Konten war die Zahl gering. Ihre symbolische Bedeutung war gleichwohl erheblich, denn erstmals hatte eine Schweizer Behörde die Herausgabe von Kundendaten an einen ausländischen Staat ausserhalb der Verfahren der Amts- und Rechtshilfe angeordnet. In der Schweiz wurde die Verfügung weithin als ein dem Land von einer fremden Macht aufgezwungener Akt der Notwendigkeit wahrgenommen.

Die Rechtmässigkeit der Verfügung wurde gerichtlich überprüft. Am 5. Januar 2010 entschied das Bundesverwaltungsgericht, die FINMA habe rechtswidrig gehandelt. Nach Auffassung des Gerichts bot das Bankengesetz keine Grundlage für die Übermittlung, und die FINMA konnte sich nicht auf die Notkompetenzen berufen, welche die Bundesverfassung dem Bundesrat einräumt. Hätte Notrecht angerufen werden sollen, so hätte der Entscheid der Regierung zugestanden.¹¹ Die FINMA erhob Beschwerde. Am 15. Juli 2011 hob das Bundesgericht das Urteil auf und erkannte, die Verfügung sei rechtmässig gewesen. Es anerkannte, dass die FINMA als letztes Mittel gestützt auf die polizeiliche Generalklausel gehandelt hatte, um eine unmittelbare Gefahr für die Gläubiger und für das Funktionieren des schweizerischen Finanzsystems abzuwenden, zu einem Zeitpunkt, als eine geordnete Abwicklung der UBS nicht möglich war.¹² Das Urteil des Bundesgerichts schloss die Rechtsfrage ab. Die politische Debatte über das Verhältnis zwischen Notkompetenzen, Aufsichtsbehörde und demokratischer Kontrolle ging weiter und floss in die spätere Diskussion über die Rettung der Credit Suisse im Jahr 2023 ein.

Der John Doe Summons und das Abkommen vom August 2009

Das Deferred Prosecution Agreement beendete den Konflikt nicht. Am 19. Februar 2009, einen Tag nach dem Vergleich, reichten die Vereinigten Staaten in Miami eine Zivilklage zur Durchsetzung des John Doe Summons ein, der rund 52’000 Konten erfasste. Die UBS und die Schweizer Regierung machten geltend, die Befolgung würde die Bank zwingen, nach schweizerischem Recht Straftaten zu begehen, und würde die schweizerische Souveränität verletzen. Die Schweizer Regierung kündigte an, sie werde die Herausgabe der Daten nötigenfalls durch eine Anordnung an die UBS verhindern. Die Konfrontation drohte die Bank in eine Lage zu bringen, in der sie entweder eine amerikanische Gerichtsanordnung oder das schweizerische Strafrecht verletzen würde.¹³

Der Streit wurde durch ein Abkommen zwischen den beiden Regierungen beigelegt. Das Abkommen vom 19. August 2009 trat mit seiner Unterzeichnung in Kraft. Die Vereinigten Staaten verpflichteten sich, den John Doe Summons zurückzuziehen, mit dem die Identität von rund 52’000 UBS-Kontoinhabern verlangt worden war; im Gegenzug sollte die Schweiz ein neues Amtshilfegesuch gestützt auf das Doppelbesteuerungsabkommen bearbeiten. Der Internal Revenue Service reichte dieses Gesuch am 31. August 2009 ein. Es betraf rund 4’450 Konten, die nach in einem Anhang zum Abkommen festgelegten Kriterien ausgewählt wurden und die Fälle des schwerwiegendsten Verhaltens erfassen sollten.¹⁴ Das Department of Justice erläuterte, die Kriterien erfassten Bankkonten, Wertschriftendepots und über Offshore-Gesellschaften gehaltene Konten und zielten auf die gravierendsten Fälle.¹⁵

Das Abkommen war ein bemerkenswertes Instrument. Es erlaubte ein Amtshilfegesuch ohne Nennung der Kontoinhaber, die stattdessen anhand von Verhaltensmustern identifiziert wurden, was nach dem Doppelbesteuerungsabkommen, wie es die Schweizer Behörden bis dahin angewendet hatten, nicht zulässig war. Der Bundesrat bezeichnete es später als Sonderfall, der Informationsersuchen zu rund 4’450 Konten ohne Namen der Inhaber ermöglichte.¹⁶ Es zeitigte auch in den Vereinigten Staaten unmittelbare Wirkung. Bis November 2009 hatten sich mehr als 14’700 amerikanische Steuerpflichtige im Rahmen des Programms für freiwillige Offenlegung des Internal Revenue Service gemeldet, fast doppelt so viele wie im Oktober gemeldet. Der Deputy Attorney General, David W. Ogden, erklärte, «the era of bank secrecy and hidden assets is over».¹⁷

Das Bundesverwaltungsgericht und das Parlament

In der Schweiz stiess die Umsetzung des Abkommens auf ein rechtliches Hindernis. Am 21. Januar 2010 entschied das Bundesverwaltungsgericht einen Pilotfall, den ein Kontoinhaber angestrengt hatte, dessen Daten übermittelt werden sollten. Das Gericht hielt fest, Verständigungsvereinbarungen zwischen den Vertragsstaaten könnten ein Doppelbesteuerungsabkommen auslegen, nicht aber ergänzen oder ändern. Das Abkommen von 1996 mit den Vereinigten Staaten erlaubte Amtshilfe nur bei «Steuerbetrug und dergleichen». Nach Auffassung des Gerichts setzte dieser Begriff besondere Machenschaften, Kniffe oder ein Lügengebäude voraus, und das blosse Unterlassen, ein Formular wie das amerikanische Formular W-9 einzureichen, genügte nicht. Da das Abkommen vom August 2009 als Verwaltungsvereinbarung ohne parlamentarische Genehmigung abgeschlossen worden war, konnte es die Amtshilfe nicht auf fortgesetzte und schwere Steuerhinterziehung ausdehnen.¹⁸ Das Urteil stellte die Übermittlung der grossen Mehrheit der 4’450 Dossiers in Frage, die überwiegend Fälle jener Art betrafen, die das schweizerische Recht als Hinterziehung einstufte.

Der Bundesrat reagierte, indem er das Abkommen auf die Stufe eines Staatsvertrags hob. Am 31. März 2010 genehmigte er ein Änderungsprotokoll zum Abkommen, das am selben Tag in Washington unterzeichnet wurde, und unterbreitete das revidierte Abkommen dem Parlament.¹⁹ Die anschliessende parlamentarische Debatte wurde zu einer Machtprobe über das Verhältnis zwischen dem Staat und den Grossbanken. Die Sozialdemokraten wollten die Zustimmung an eine Steuer auf Bankerboni knüpfen. Die Schweizerische Volkspartei lehnte das Abkommen zunächst als rechtswidrig ab und verlangte ein Referendum. Am 17. Juni 2010 genehmigte das Parlament nach wochenlangem Taktieren das Abkommen und lehnte einen Antrag ab, es dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Im Nationalrat lautete das Ergebnis 81 zu 63 Stimmen bei 47 Enthaltungen. Die Schweizerische Volkspartei hatte ihre Referendumsforderung fallen gelassen, sobald die Bonussteuer vom Tisch war. Die Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf bezeichnete das Ergebnis als Sieg der gemässigten politischen Kräfte und warnte, eine Ablehnung hätte fiskalische und administrative Vergeltungsmassnahmen der Vereinigten Staaten heraufbeschworen.²⁰ Der Bundesrat bestätigte, dass der Herausgabe der Kundendaten nun nichts mehr im Wege stehe.²¹

Ein weiteres Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2010 bestätigte das genehmigte Abkommen gegenüber der Beschwerde eines anderen UBS-Kunden. Die Eidgenössische Steuerverwaltung schloss die Prüfung aller 4’450 Dossiers innerhalb der im Abkommen gesetzten Frist ab. Am 15. November 2010 zog der Internal Revenue Service den John Doe Summons vollständig und endgültig zurück.²² Inzwischen reichte die praktische Bedeutung des Falles weit über seinen unmittelbaren Gegenstand hinaus. Die UBS-Affäre hatte gezeigt, dass die Vereinigten Staaten über die Präsenz von Schweizer Banken auf ihrem Staatsgebiet auf Schweizer Konten zugreifen konnten, dass Schweizer Gerichte die daraus folgenden Massnahmen genau prüfen würden und dass das Parlament am Ende selbst eine rückwirkende Ausdehnung der Amtshilfe genehmigen würde, wenn die Alternative eine direkte Konfrontation mit Washington war.

Anmerkungen

1. United States Department of Justice, Office of Public Affairs, «Former UBS Banker Sentenced to 40 Months for Aiding Billionaire American to Evade Taxes», 21. August 2009, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/former-ubs-banker-sentenced-40-months-aiding-billionaire-american-evade-taxes. Der Immobilienentwickler wurde in den Gerichtsakten als Igor Olenicoff identifiziert. ↩
2. Robert W. Wood, «UBS’ Bradley Birkenfeld Gets $104 Million, Blows Doors Off IRS Whistleblower Program», Forbes, 11. September 2012, https://www.forbes.com/sites/robertwood/2012/09/11/ubs-bradley-birkenfeld-gets-104-million-blows-doors-off-irs-whistleblower-program/. ↩
3. Securities and Exchange Commission v. UBS AG, Klageschrift vom 18. Februar 2009, US District Court for the District of Columbia, Civil Action No. 1:09-cv-00316, https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2009/comp20905.pdf: «Effective January 1, 2001, UBS entered into what was known as a Qualified Intermediary Agreement (‹QI Agreement›) with the Internal Revenue Service», wonach die UBS sicherzustellen hatte, dass ihre grenzüberschreitend betreuten US-Kunden mit US-Wertschriften entweder ihre Konten gegenüber dem IRS offenlegten oder ihre US-Wertschriften veräusserten. Das Qualified-Intermediary-Regime ermöglichte es ausländischen Banken, Quellensteuer- und Meldepflichten für amerikanische Wertschriften ihrer Kunden zu übernehmen. ↩
4. United States Department of Justice, «Federal Judge Approves IRS Summons for UBS Swiss Bank Account Records», Medienmitteilung 08-584, 1. Juli 2008, https://www.justice.gov/archive/opa/pr/2008/July/08-tax-584.html. Die Medienmitteilung verweist auch auf die Pflicht amerikanischer Steuerpflichtiger, ausländische Konten mit mehr als USD 10’000 zu melden, und auf zivilrechtliche Strafzahlungen von bis zu 50 Prozent des Saldos bei vorsätzlicher Nichteinhaltung. ↩
5. United States Senate, Permanent Subcommittee on Investigations, Erklärung von Senator Carl Levin, 25. Juli 2008, https://www.hsgac.senate.gov/wp-content/uploads/imo/media/doc/OPENINGLEVINCarlJuly2508.pdf. Die Erklärung hält auch fest, dass die LGT Bank in Liechtenstein es abgelehnt hatte, an der Anhörung zu erscheinen. ↩
6. United States Department of Justice, Office of Public Affairs, «UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement», 18. Februar 2009, https://www.justice.gov/archives/opa/pr/ubs-enters-deferred-prosecution-agreement. ↩
7. «Ex-UBS executive Weil acquitted in tax probe», swissinfo.ch, 3. November 2014, https://www.swissinfo.ch/eng/business/ex-ubs-executive-weil-acquitted-in-tax-probe/41096024. ↩
8. United States Department of Justice, «UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement», 18. Februar 2009 (vgl. oben). Der Acting Assistant Attorney General der Tax Division, John A. DiCicco, wurde mit den Worten zitiert: «the veil of secrecy has been pulled aside». ↩
9. FINMA, «FINMA ermöglicht den Vergleich zwischen UBS und US-Behörden und gibt das Ergebnis der eigenen Untersuchung bekannt», Medienmitteilung, 18. Februar 2009, https://www.finma.ch/en/news/2009/02/mm-ubs-xborder-20090218/. ↩
10. «Court rules UBS data transfer to US illegal», swissinfo.ch, 8. Januar 2010, https://www.swissinfo.ch/eng/business/court-rules-ubs-data-transfer-to-us-illegal/8038384. Andere Darstellungen sprechen von rund 255 Kunden; die genaue Zahl hat die FINMA nicht veröffentlicht. ↩
11. FINMA, «Comment on the Federal Administrative Court ruling on the furnishing of bank client data to the US authorities», Medienmitteilung, 8. Januar 2010, https://www.finma.ch/en/news/2010/01/mm-entscheid-bvger-20100108. Die FINMA betonte, das Gericht habe ihre Einschätzung der Gefahr für die UBS und für die Finanzstabilität weder geprüft noch bestritten. ↩
12. FINMA, «UBS-Kundendaten: Bundesgericht bestätigt Entscheid der FINMA», Medienmitteilung, 15. Juli 2011, https://www.finma.ch/en/news/2011/07/mm-bg-urteil-20110715/. ↩
13. Die zivilrechtliche Durchsetzungsklage wurde beim United States District Court for the Southern District of Florida, Miami Division, eingereicht (United States v. UBS AG, Case No. 09-20423-CIV-Gold). Die Schweizer Regierung reichte einen Amicus Brief gegen die Durchsetzung ein, zusammen mit einer diplomatischen Note vom 29. April 2009: legalanthology.ch, «U.S.A. Petitioner vs. UBS AG – Amicus brief of Government of Switzerland», https://www.legalanthology.ch/usa-petitioner-vs-ubs_2009/. ↩
14. Bundesamt für Justiz, «UBS case», https://www.bj.admin.ch/bj/en/home/wirtschaft/fallubs.html. ↩
15. United States Department of Justice, «Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement & Unprecedented Response in Voluntary Tax Disclosure Program», 17. November 2009, https://justice.gov/opa/pr/justice-department-irs-announce-results-ubs-settlement-unprecedented-response-voluntary-tax. ↩
16. Bundesrat, Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen – Gleichbehandlung, Bericht vom 18. Dezember 2013, https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/DbySDzvMz1UW/amts-_und_rechtshilfeinsteuersachengleichbehandlung-de.pdf. ↩
17. United States Department of Justice, «Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement» (vgl. oben). ↩
18. Bundesverwaltungsgericht, Urteil A-7789/2009 vom 21. Januar 2010, publiziert als BVGE 2010/7, https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2010-7&sel_lang=de. ↩
19. Bundesamt für Justiz, «UBS case» (vgl. oben). ↩
20. «UBS deal sealed by parliament», swissinfo.ch, 17. Juni 2010, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/ubs-deal-sealed-by-parliament/9112878. ↩
21. Bundesrat, «Parliament approves UBS Agreement», Medienmitteilung, 17. Juni 2010, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-33742.html. ↩
22. Bundesamt für Justiz, «UBS case» (vgl. oben). ↩

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