Die Schweizerische Strafprozessordnung und das Staatsanwaltschaftsmodell

Von siebenundzwanzig Prozessordnungen zu einer

Bis Ende 2010 war das Strafprozessrecht in der Schweiz Sache der Kantone. Jeder der sechsundzwanzig Kantone hatte seine eigene Strafprozessordnung, während ein Bundesgesetz die Verfahren der Bundesbehörden regelte. Ein Bankangestellter, dem in Zürich, Genf oder Lugano Betrug vorgeworfen wurde, sah sich daher drei verschiedenen Regelwerken über Durchsuchungen, das Recht auf einen Verteidiger und die Befugnisse des Untersuchungsrichters gegenüber. Die Wirtschaftskriminalität, die sich selten an Kantonsgrenzen hält, litt besonders unter dieser Zersplitterung. Die verfassungsrechtliche Grundlage für die Vereinheitlichung wurde mit der um die Jahrtausendwende verabschiedeten Justizreform geschaffen. Eine Expertenkommission legte 1998 ein einheitliches Konzept vor, der Bundesrat verabschiedete seine Botschaft am 21. Dezember 2005, und das Parlament beschloss die Schweizerische Strafprozessordnung (StPO) am 5. Oktober 2007. Sie trat am 1. Januar 2011 zusammen mit einer gesonderten Jugendstrafprozessordnung und dem Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes in Kraft.¹

Die Vereinheitlichung überliess die Organisation der Strafbehörden den Kantonen. Zürich entscheidet, wie viele Staatsanwälte es beschäftigt, wie es die Fälle auf seine Ämter verteilt und wie seine Gerichte zusammengesetzt sind. Was die Kantone verloren, war die Befugnis, das Verfahren selbst zu gestalten. Seit 2011 wenden ein Staatsanwalt in Zürich und ein Staatsanwalt in Genf dieselben Bestimmungen über Zwangsmassnahmen, über die Rechte der Parteien und über die besonderen Verfahrensarten an, wobei das Bundesgericht in Lausanne für eine einheitliche Auslegung sorgt. Für internationale Klienten bedeutete dies einen erheblichen Gewinn an Vorhersehbarkeit. Eine in einem Genfer Fall entwickelte Verteidigungsstrategie lässt sich auf Zürich übertragen. Im Laufe der Jahre ist eine Bundesrechtsprechung zur Siegelung, zum Teilnahmerecht bei Einvernahmen und zur Verwertbarkeit von Beweisen entstanden, die im ganzen Land gilt.

Die Staatsanwaltschaft als Herrin des Verfahrens

Die wichtigste strukturelle Entscheidung der neuen Prozessordnung betraf das Verhältnis zwischen Untersuchungsrichter und Staatsanwaltschaft. Mehrere Kantone, vor allem in der Westschweiz, waren dem französischen Modell eines unabhängigen Juge d’instruction gefolgt, der die Untersuchung führte, während die Staatsanwaltschaft als Partei auftrat. Andere, darunter Zürich, hatten die Untersuchungsbefugnisse bereits bei den Staatsanwälten konzentriert. Der Bundesgesetzgeber wählte das sogenannte Staatsanwaltschaftsmodell, nach dem die Staatsanwaltschaft das Vorverfahren vom ersten Verdacht bis zur Anklage leitet und die Anklage vor Gericht vertritt.² Die Staatsanwaltschaft eröffnet die Untersuchung, ordnet Durchsuchungen, Beschlagnahmen und die Überwachung des Fernmeldeverkehrs an, befragt die beschuldigte Person und die Zeugen und entscheidet am Ende, ob sie das Verfahren einstellt, einen Strafbefehl erlässt oder Anklage erhebt.

Die Machtkonzentration bei einer einzigen Behörde wird auf mehrere Arten ausgeglichen. Zwangsmassnahmen, die am schwersten in Grundrechte eingreifen, wie die Untersuchungshaft oder die Überwachung des Fernmeldeverkehrs, bedürfen der Genehmigung durch ein Zwangsmassnahmengericht. Dasselbe Gericht entscheidet über Entsiegelungsgesuche betreffend Unterlagen, von denen der Inhaber geltend macht, sie seien geschützt. Die Parteien haben weitreichende Teilnahmerechte, darunter das Recht, bei der Einvernahme von Mitbeschuldigten und Zeugen anwesend zu sein. Jede Verfahrenshandlung der Staatsanwaltschaft kann mit Beschwerde bei einer kantonalen Beschwerdeinstanz angefochten werden, die in Zürich das Obergericht ist.³ Die Staatsanwaltschaft bleibt dennoch die zentrale Figur des schweizerischen Strafprozesses. In Wirtschaftsfällen, die nur selten überhaupt von einem Gericht entschieden werden, ist ihre Beurteilung in der Praxis oft endgültig.

Für den internationalen Klienten hat dieses Modell zwei Folgen, die hervorgehoben zu werden verdienen. Erstens ist die entscheidende Phase eines schweizerischen Wirtschaftsstrafverfahrens die Voruntersuchung, die mehrere Jahre dauern kann. Weil in dieser Phase Beweise erhoben, Zeugen befragt und Akten angelegt werden, arbeitet das urteilende Gericht weitgehend aufgrund der Akten. Verteidiger, die mit der Darlegung ihres Standpunkts bis zur Hauptverhandlung warten, haben in der Regel zu lange gewartet. Zweitens ist die Staatsanwaltschaft zugleich Ermittlerin, Verhandlungspartnerin und – über den Strafbefehl – eine Art erstinstanzliche Richterin. Anwälte, die mit Common-Law-Systemen vertraut sind, in denen die Funktionen von Polizei, Anklagebehörde und Gericht schärfer getrennt sind, müssen ihre Erwartungen entsprechend anpassen.

Die seit dem 1. Januar 2024 geltende Revision

Kaum ein Jahrzehnt nach ihrem Inkrafttreten wurde die Strafprozessordnung gestützt auf die Erfahrungen der Praxis einer umfassenden Revision unterzogen. Nach langen parlamentarischen Beratungen traten die geänderten Bestimmungen am 1. Januar 2024 in Kraft. Für Wirtschaftsstrafverfahren stechen vier Änderungen hervor. Die erste betrifft die Siegelung, die in Abschnitt VIII ausführlich erörtert wird: Der Inhaber beschlagnahmter Aufzeichnungen muss die Siegelung nun innert drei Tagen verlangen, die Staatsanwaltschaft muss innert zwanzig Tagen das Entsiegelungsgesuch stellen, und der Inhaber hat danach eine nicht erstreckbare Frist von zehn Tagen zur Stellungnahme. Schweigen gilt als Rückzug des Siegelungsbegehrens. Der Entscheid liegt beim Zwangsmassnahmengericht, dessen Entscheid direkt an das Bundesgericht weitergezogen werden kann.⁴

Die zweite Änderung betrifft die Zivilforderungen. Die Staatsanwaltschaft muss nun Zivilforderungen bis CHF 30’000 im Strafbefehl entscheiden, wenn dies ohne weitere Beweiserhebungen möglich ist. Die dritte betrifft die Protokollierung von Einvernahmen, die nun mit Ton- oder Bildaufzeichnung durchgeführt und später verschriftlicht werden können. Die vierte und für Wirtschaftsfälle vielleicht bedeutendste betrifft den Strafbefehl selbst: Beabsichtigt die Staatsanwaltschaft, eine Freiheitsstrafe auszusprechen, muss die beschuldigte Person nun persönlich einvernommen werden.⁵ Ein Vorschlag der Bundesanwaltschaft, eine Form des aufgeschobenen Strafverfahrens (Deferred Prosecution) für Unternehmen einzuführen, wurde nicht Teil der Revision. Die Gründe und die andauernde Debatte werden in Abschnitt VI nachgezeichnet.

Auf Wirtschaftsstrafrecht spezialisierte Kommentatoren haben festgestellt, dass die neuen Fristen im Siegelungsverfahren schlecht zu den Gegebenheiten grosser Untersuchungen passen. Eine nicht erstreckbare Frist von zehn Tagen, um die Siegelung mehrerer Terabyte an Daten zu begründen, wie sie nach der Durchsuchung einer Bank oder eines Handelshauses anfallen können, ist nach den Worten eines deutsch-schweizerischen Berichts kaum ausreichend.⁶ Die Revision verlagert damit einen Teil der Last der Schnelligkeit von den Behörden auf die Inhaber von Unterlagen, und Verteidiger in Zürich behandeln die ersten zweiundsiebzig Stunden nach einer Durchsuchung heute als eine Phase, in der wesentliche Entscheidungen getroffen werden müssen.

Anmerkungen

1. Bundesamt für Justiz (BJ), «Vereinheitlichung des Strafprozessrechts», https://www.bj.admin.ch/de/vereinheitlichung-des-strafprozessrechts. Die Seite hält fest, dass die Reform die sechsundzwanzig kantonalen Prozessordnungen und den Bundesstrafprozess durch zwei einheitliche Bundesgesetze ersetzte, während die Kantone die Organisation ihrer Gerichte und Strafverfolgungsbehörden behielten. ↩
2. Plattform J, «Von 2011 an gibt es keine Untersuchungsrichter mehr», 5. November 2010, https://www.plattformj.ch/artikel/106331/. Der Artikel beschreibt den Übergang im Kanton Bern, wo die Funktionen der Untersuchungsrichter auf Staatsanwälte übergingen, die fortan die Voruntersuchung leiteten, Anklage erhoben und die Anklage vor Gericht vertraten. ↩
3. Art. 393 ff. StPO (Beschwerde) und § 49 des Zürcher Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess (GOG, LS 211.1): «Das Obergericht ist Berufungsgericht und Beschwerdeinstanz gemäss StPO und JStPO», Text wiedergegeben von humanrights.ch, https://www.humanrights.ch/cms/upload/pdf/2020/200806_GOG_ZH.pdf. ↩
4. Dario Marzorati und Fabienne Schaub, «The Revised Criminal Procedure Code Enters into Force on 1 January 2024», Pestalozzi Attorneys at Law, 7. Dezember 2023, https://pestalozzilaw.com/en/insights/news/legal-insights/the-revised-criminal-procedure-code-enters-into-force-on-1-january-2024/. Die Autoren beschreiben auch den Verzicht auf die vorgeschlagene Einschränkung der Teilnahmerechte (Art. 147a StPO), die das Parlament aus Sorge um das Kräftegleichgewicht zwischen Anklage und Verteidigung ablehnte. ↩
5. Legal Partners Zurich, «StPO-Revision: Neuerungen im Strafverfahren», https://lp-zurich.ch/legal-news/stpo-revision. Die Seite fasst den neuen Art. 352a StPO, die Zuständigkeit der Staatsanwaltschaft für Zivilforderungen bis CHF 30’000, die strengere dreitägige Frist zur Geltendmachung von Siegelungsgründen und die Regel zusammen, dass die meisten Änderungen auf Verfahren anwendbar sind, die am 1. Januar 2024 bei der Staatsanwaltschaft hängig waren. ↩
6. Friedrich Frank und Nora Markwalder, «Länderbericht Schweiz: Aktuelles aus Gesetzgebung und Rechtsprechung im Wirtschaftsstrafrecht», WiJ – Journal der Wirtschaftsstrafrechtlichen Vereinigung, 24. Januar 2024, https://wistev.de/journal/2024/01/24/laenderbericht-schweiz-aktuelles-aus-gesetzgebung-und-rechtsprechung-im-wirtschaftsstrafrecht/. Der Bericht hält zudem fest, dass eine Privatklägerschaft Zivilforderungen nicht mehr erstmals in den Parteivorträgen an der Hauptverhandlung einbringen kann. ↩

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