Der Ausgangspunkt: ein Regime auf dem Prüfstand, das sich als ungenügend erwies

Die 2012 in Kraft getretene Too-big-to-fail-Regulierung, die in einem früheren Kapitel dieses Teils beschrieben wurde, ruhte auf zwei Pfeilern. Der erste verlangte von systemrelevanten Banken, mehr und qualitativ besseres Kapital zu halten als andere Banken, um in einer Krise weiterarbeiten und in einer Abwicklung Verluste auffangen zu können. Der zweite verpflichtete sie, sich auf eine geordnete Abwicklung vorzubereiten, damit die für die Schweizer Volkswirtschaft unverzichtbaren Funktionen aufrechterhalten werden konnten, während der Rest der Bank saniert oder liquidiert wurde. Im März 2023 kamen die Behörden zum Schluss, dass eine Abwicklung der Credit Suisse, obwohl auf dem Papier vorbereitet, Risiken barg, die sie inmitten einer internationalen Vertrauenskrise nicht einzugehen bereit waren. Der Bundesrat stützte sich deshalb auf seine Notrechtskompetenzen nach der Bundesverfassung, um eine Übernahme durch die UBS zu unterstützen. Die Fusion sicherte die Finanzstabilität. Sie hinterliess aber auch den unbequemen Befund, dass das Instrument, das genau für diese Lage geschaffen worden war, nicht zum Einsatz gekommen war.

Die erste institutionelle Reaktion kam vom Eidgenössischen Finanzdepartement, das im Frühjahr 2023 eine Expertengruppe zur Bankenstabilität einsetzte. Den Vorsitz hatte zunächst der frühere Neuenburger Staatsrat Jean Studer inne. Nach seinem Rücktritt im Juni 2023 ernannte das Departement Yvan Lengwiler, Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Basel, zum Leiter und nahm Rudolf Sigg, den ehemaligen Finanzchef der Zürcher Kantonalbank, als Mitglied auf.¹ Die Gruppe war bewusst aus Personen ausserhalb der direkt an der Rettung beteiligten Behörden zusammengesetzt, damit ihre Analyse nicht als Verteidigung bereits getroffener Entscheide gelesen würde.

Ihr Bericht, am 1. September 2023 unter dem Titel Reformbedarf nach dem Untergang der Credit Suisse veröffentlicht, begann mit einem Satz, der das Neuartige des Ereignisses erfasste: Die Credit Suisse sei am 19. März 2023 die erste global systemrelevante Bank gewesen, die unmittelbar vor der Abwicklung stand. Der Bericht gliederte seine Empfehlungen in vier Themenbereiche. Der erste betraf das Krisenmanagement und die Aufgabenteilung zwischen FINMA, SNB und Eidgenössischem Finanzdepartement. Der zweite behandelte die Liquidität, einschliesslich der ausserordentlichen Liquiditätshilfe der SNB und eines staatlichen Liquiditätsrückhalts (Public Liquidity Backstop) für die Abwicklung. Der dritte galt dem aufsichtsrechtlichen Instrumentarium, mit zusätzlichen Instrumenten für die FINMA zur Sicherstellung der Abwicklungsfähigkeit. Der vierte wandte sich der Kapitalqualität und dem Markt für Additional-Tier-1-Instrumente zu, den die Abschreibung der AT1-Anleihen der Credit Suisse erschüttert hatte.²

Die Presse las den Bericht vor allem als Plädoyer für eine stärkere Aufsicht. Die Experten befürworteten schärfere Sanktionsinstrumente für die FINMA und mehr Transparenz über ihre Enforcement-Tätigkeit, empfahlen regelmässige Krisensimulationen für Behörden und Banken und forderten überarbeitete Kapitalanforderungen für systemrelevante Banken. Ihre meistzitierte Warnung betraf das Fehlen einer Rückfallposition. Da eine Fusion mit einer anderen Schweizer Bank nicht mehr in Frage käme, sobald UBS und Credit Suisse eins geworden seien, drohe die Schweiz der nächsten grossen Bankenkrise ohne Rettungslösung gegenüberzustehen, so wie Island 2008 seinem Bankenzusammenbruch.³ Der Vergleich war pointiert. Er erinnerte daran, dass ein Land, dessen Bankbilanzen ein Mehrfaches seines Bruttoinlandprodukts betragen, sich nicht darauf verlassen kann, dass der Staat den Ausfall dieser Bank auffängt, ohne die eigene Zahlungsfähigkeit aufs Spiel zu setzen.

Die FINMA veröffentlichte im Dezember 2023 ihren eigenen Lessons-Learned-Bericht. Darin beschrieb die Aufsicht die Grenzen ihrer Instrumente und verlangte Befugnisse, über die die meisten ihrer internationalen Partnerbehörden bereits verfügten.⁴ Ein Jahr später fasste die FINMA die Instrumente zusammen, die ihr ihrer Ansicht nach fehlten: die Kompetenz, Bussen zu verhängen, bessere Möglichkeiten, öffentlich über ihre Aufsichtstätigkeit zu kommunizieren, Befugnisse für ein früheres Eingreifen und ein Verantwortlichkeitsregime für Führungspersonen.⁵ Zusammengenommen hatten die Expertengruppe und die Aufsicht den grössten Teil der Agenda festgelegt, bevor der Bundesrat seine eigenen Arbeiten aufnahm.

Anmerkungen

1. Eidgenössisches Finanzdepartement (EFD), Medienmitteilung «Expertengruppe ‹Bankenstabilität› neu unter der Leitung von Yvan Lengwiler», 5. Juni 2023, https://www.efd.admin.ch/de/nsb?id=95559. Die Mitteilung hält den Rücktritt von Jean Studer, die Ernennung Lengwilers und den Eintritt Siggs in die Gruppe fest. ↩
2. Expertengruppe «Bankenstabilität», Reformbedarf nach dem Untergang der Credit Suisse. Bericht der Expertengruppe «Bankenstabilität» 2023, 1. September 2023, https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/7DiL9ADvRHnm/bericht-expertengruppe-de.pdf. Den Vorsitz hatte Yvan Lengwiler; die Mitglieder sind in einem Anhang aufgeführt. ↩
3. finews.ch, «Finanzmarktexperten wollen der Finma mehr Macht geben», 1. September 2023, https://www.finews.ch/news/banken/59094-cs-krise-grossbanken-bericht-bankenstabilitaet-yvan-lengwiler. ↩
4. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis, Bericht vom 19. Dezember 2023, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf, S. 8, wo die FINMA festhält, dass der rechtliche Rahmen «severely restricts FINMA’s influence in matters of governance», und darauf hinweist, dass ihr ein Senior Managers Regime, die Befugnis zur Verhängung von Bussen und die Möglichkeit fehlen, Enforcementverfahren regelmässig zu publizieren. ↩
5. FINMA, «FINMA welcomes PInC report on the CS crisis», 20. Dezember 2024, https://www.finma.ch/en/news/2024/12/20241220-mm-finma-begruesst-puk-bericht/. Die FINMA hält fest, dass diese Instrumente «currently lacking compared with international peers» seien, und verweist auf ihren Lessons-Learned-Bericht vom Dezember 2023. ↩

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