Das Regime auf dem Prüfstand: März 2023

Drei Optionen am Wochenende vom 18. und 19. März

Der Zusammenbruch der Credit Suisse ist Gegenstand des nächsten Kapitels; hier werden nur die Aspekte erörtert, welche die Ausgestaltung des TBTF-Regimes betreffen. Als die Lage der Bank in der Woche vom 13. März 2023 kritisch wurde, hatten die Behörden drei Optionen vorbereitet. Die eigene Darstellung der FINMA, im Dezember 2023 veröffentlicht, beschreibt sie. Die erste war eine Fusion der Credit Suisse mit der UBS. Die zweite war eine Sanierung nach dem TBTF-Regime, für welche die FINMA die Sanierungsverfügung, den Sanierungsplan und eine Verfügung zur Einsetzung eines Sanierungsbeauftragten vorbereitet hatte. In diesem Szenario wären das Aktienkapital und die Instrumente des zusätzlichen Kernkapitals (Additional Tier 1) vollständig abgeschrieben und die Bail-in-Bonds in Eigenkapital gewandelt worden. Die dritte Option, als letztes Mittel vorbehalten, war der Konkurs in Verbindung mit der Umsetzung des Schweizer Notfallplans.¹

Die Behörden wählten die Fusion. Die FINMA nannte mehrere Gründe. Eine privatwirtschaftliche Lösung sei staatlich verordneten Massnahmen vorzuziehen. Eine Fusion mit einem starken Partner würde sofort Vertrauen schaffen, während eine behördlich verfügte Sanierung es möglicherweise nicht vollständig wiederhergestellt hätte. Eine Sanierung einer global systemrelevanten Bank in einer Zeit grosser Unsicherheit an den Finanzmärkten wäre mit grösseren Risiken verbunden gewesen. Eine Fusion sei ein in der Praxis erprobtes Verfahren und nicht mit den vielen Unsicherheiten und Risiken einer erstmaligen Sanierung einer global systemrelevanten Bank mit einem in diesem Ausmass nie erprobten Bail-in behaftet. Schliesslich verwies die FINMA auf eine Asymmetrie: Wäre die Fusion gescheitert, wäre das Gone-Concern-Kapital der Credit Suisse für eine Sanierung noch unversehrt gewesen, während eine gescheiterte Sanierung nur noch den Konkurs als Option übrig gelassen hätte.²

Der Bericht des Bundesrates vom April 2024 übernahm dieselbe Linie. Er hielt fest, der Vertrauensverlust in die Credit Suisse sei so umfassend gewesen, dass höchst fraglich sei, ob eine weitere Kapitalerhöhung zusammen mit der Ankündigung einer neuen Neupositionierung das nötige Vertrauen hätte wiederherstellen können. Insbesondere die Abwicklung einer G-SIB berge ernst zu nehmende Risiken, darunter rechtliche Risiken und Umsetzungsrisiken auf internationaler und nationaler Ebene, und die Umsetzung des für die Credit Suisse erstellten Sanierungsplans hätte im Vergleich zur schliesslich umgesetzten Lösung erhebliche Nachteile und Risiken mit sich gebracht.³ Der Bericht hielt zudem fest, dass die gewählte Lösung zu einer raschen Stabilisierung der Finanzmärkte geführt habe.

Was die Wahl für das Regime bedeutet

Der Entscheid, auf eine Abwicklung zu verzichten, ist auf zwei entgegengesetzte Arten gedeutet worden. Für die Kritiker bewies er, dass das TBTF-Regime im entscheidenden Moment versagt hatte: Nach mehr als einem Jahrzehnt der Planung, Kapitalbeschaffung und Reorganisation vertrauten die Behörden ihrem eigenen Instrument nicht und kehrten zur Methode von 2008 zurück, einer über ein Wochenende arrangierten, staatlich gestützten Lösung. Für die Verteidiger zeigte er, dass das Regime auf weniger sichtbare Weise funktioniert hatte. Seine Existenz schuf eine glaubwürdige Alternative, welche die Verhandlungsposition der Behörden stärkte, während das Gone-Concern-Kapital eine Reserve bildete, die verfügbar geblieben wäre, wenn die Fusion gescheitert wäre. Der Bericht des Bundesrates hielt fest, dass dank der Gone-Concern-Anforderungen Kapital von rund CHF 55 Mrd. für eine Abwicklung zur Verfügung gestanden hätte. Nach seiner Auffassung hatte das Regime wahrscheinlich auch dazu beigetragen, dass die Credit Suisse ihre Bilanzsumme in den vorangegangenen Jahren erheblich reduziert hatte.⁴

Beide Deutungen enthalten Wahres und lassen sich miteinander vereinbaren. Das Regime erreichte auf dem Papier vieles von dem, wofür es konzipiert war. Die Credit Suisse verfügte über eine Verlustabsorptionsfähigkeit weit über dem internationalen Minimum, über eine an die Single-Point-of-Entry-Abwicklung angepasste rechtliche Struktur und über einen genehmigten Notfallplan für ihr Schweizer Geschäft. Was das Regime nicht erreicht hatte, war das Vertrauen der Behörden, dass sich ein Bail-in einer G-SIB in turbulenten Märkten, über mehrere Rechtsordnungen hinweg und innerhalb eines Wochenendes durchführen liesse, ohne Ansteckungseffekte auszulösen. Die SNB anerkannte diesen Punkt in ihrem Bericht zur Finanzstabilität 2024, der auf mögliche Hindernisse bei der Durchführung einer Abwicklung verwies, insbesondere auf rechtliche Risiken und mögliche Ansteckungseffekte im Fall eines Bail-in.⁵ Ein Abwicklungsregime, dessen Anwendung die Behörden scheuen, hat nur begrenzte Abschreckungswirkung, weil die Gläubiger die Wahrscheinlichkeit einer Rettung einpreisen werden. Das Fortbestehen der impliziten Garantie, das der Bundesrat 2015 festgestellt hatte, wurde durch die Ereignisse von 2023 bestätigt.

Die Abschreibung der Instrumente des zusätzlichen Kernkapitals der Credit Suisse im Umfang von CHF 16 Mrd. gehört in dieselbe Analyse. Im Rahmen der Fusionslösung wies die FINMA die Credit Suisse an, ihr Kapital durch die Abschreibung dieser Instrumente zu erhöhen, ohne das Aktienkapital abzuschreiben und ohne Bail-in der übrigen Anleihen.⁶ Der darauf folgende Rechtsstreit, einschliesslich der Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht, wird in Kapitel G.V behandelt. Für die Zwecke dieses Kapitels zeigt die Episode, dass die im Gefolge des Berichts von 2010 geschaffenen Instrumente 2023 tatsächlich Verluste absorbierten, allerdings in einer Reihenfolge, welche die gewöhnliche Erwartung der Investoren umkehrte: Die Aktionäre erhielten eine Zahlung von der UBS, während die Inhaber der Wandlungsinstrumente alles verloren. Der Bericht des Bundesrates von 2024 fragte, weshalb die Instrumente des zusätzlichen Kernkapitals ihre vorgesehene verlustabsorbierende Rolle nicht schon früher in der Krise auf Going-Concern-Basis hatten erfüllen können.⁷

Die festgestellten Lehren

Die amtlichen Untersuchungen der Krise stimmen in mehreren Schwächen der Ausgestaltung des Regimes überein. Die erste betrifft die Stabilisierungsphase. Der Bundesrat kam zum Schluss, dass die Umsetzung und die Wirkung des Stabilisierungsplans während der Krise kritisch zu beurteilen seien. Die ergriffenen Massnahmen hätten bei Weitem nicht ausgereicht, weil ihre Umsetzung nicht vorbereitet gewesen sei, ihre Wirkung ungenügend gewesen sei, die Geschäftsleitung der Bank nicht handeln wollte und die FINMA die Aktivierung des Plans nicht erzwingen konnte.⁸ Die FINMA selbst hielt fest, dass sie den Stabilisierungsplan der Credit Suisse zuletzt 2022 überprüft und genehmigt habe und dass die Krise gezeigt habe, dass einige Massnahmen nicht in der geplanten Form umgesetzt werden konnten.⁹

Die zweite Schwäche betrifft die Liquidität. Obwohl die Credit Suisse die regulatorischen Liquiditätsanforderungen erfüllte, führte der Vertrauensverlust zu sehr raschen und umfangreichen Abflüssen, welche die FINMA als digitalen Bank Run bezeichnete.¹⁰ Die ordentliche Notfallliquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance, ELA) der SNB reichte bei Weitem nicht aus, und zusätzliche staatliche Liquidität musste gestützt auf Notrecht bereitgestellt werden.¹¹ Die Peer Review des FSB beschrieb die beiden im März 2023 eingesetzten Instrumente. ELA+ bestand aus ungesicherten Darlehen mit einem Konkursprivileg zugunsten der SNB. Der staatliche Liquiditätsrückhalt verband ein Konkursprivileg der SNB in der Insolvenz mit einer Ausfallgarantie des Bundes für allfällige Verluste. Beide wurden gestützt auf die Notverordnung vom 16. März 2023 gewährt. Das FSB betonte, es sei wichtig, die Gesetzgebung für einen staatlichen Liquiditätsrückhalt zu verabschieden, um einen wirksamen Mechanismus zur Absicherung der Finanzierung bereitzustellen.¹²

Die dritte Schwäche betrifft das Kapital auf Ebene des Stammhauses. Der Bundesrat stellte fest, dass die Eigenmittelanforderungen nicht vorausschauend gewesen seien und dass sich die Kapitalisierung des Stammhauses, der Credit Suisse AG, als kritischer Punkt erwiesen habe.¹³ Die FINMA ergänzte, die Credit Suisse AG habe innerhalb des Konzerns die schwächste Kapitalsituation aufgewiesen und damit das schwächste Glied der Kette gebildet. Die vierte Schwäche betrifft die Aufsichtsbefugnisse. Die FINMA schrieb, der rechtliche Rahmen schränke ihren Einfluss auf die Unternehmensführung stark ein. Sie verfüge weder über ein Verantwortlichkeitsregime für die oberste Führungsebene (Senior Managers Regime) noch über die Befugnis, Bussen zu verhängen, und sie könne ihre Enforcementverfahren auch nicht regelmässig veröffentlichen.¹⁴ Das FSB machte dieselbe Feststellung und hielt fest, dass die Instrumente der FINMA beschränkter seien als jene vergleichbarer Behörden.¹⁵

Die fünfte Schwäche betrifft die Abwicklungsplanung selbst. Die FINMA kam zum Schluss, dass die Abwicklungspläne an schnellere Bank Runs und an eine grössere Zahl von Krisenszenarien angepasst werden müssten, unterstützt durch regelmässige Krisenübungen mit den zuständigen Behörden.¹⁶ Das FSB empfahl, die Rechtsgrundlage für die Anordnung struktureller Änderungen zur Beseitigung von Hindernissen für die Abwicklungsfähigkeit zu stärken, die Erwartungen der FINMA an die Abwicklungsfähigkeit zu veröffentlichen und die Kriterien für die Feststellung zu klären, dass eine Bank nicht mehr überlebensfähig ist.¹⁷ In seinem Bericht vom April 2024 schlug der Bundesrat 37 Massnahmen in sechs Bereichen vor: Corporate Governance und Aufsicht, Eigenmittelanforderungen, frühzeitiges Eingreifen und Stabilisierung, Liquidität in der Krise, Abwicklungsplanung sowie Krisenorganisation.¹⁸ Die Umsetzung dieser Massnahmen ist Gegenstand von Kapitel G.VI.

Der am 20. Dezember 2024 veröffentlichte Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission fügte eine politische Dimension hinzu. Er stellte fest, dass die Credit Suisse im Oktober 2022 aus Sorge um ihren Ruf darauf verzichtet hatte, die Notfallliquiditätshilfe der SNB in Anspruch zu nehmen, und dass der Schweiz ein staatlicher Liquiditätsrückhalt gefehlt hatte, der eine frühere vertrauensbildende Intervention hätte ermöglichen können. Die Kommission kam zudem zum Schluss, dass die fusionierte UBS wegen ihrer Grösse im Verhältnis zur Schweizer Volkswirtschaft einer strengeren Regulierung und einer international koordinierten Krisenplanung bedürfe.¹⁹

Anmerkungen

1. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 19–20. ↩
2. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 21. ↩
3. Bundesrat, Report on Banking Stability, 10. April 2024, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/87002.pdf, S. 18, 20, 46 und 134. ↩
4. Bundesrat, Report on Banking Stability (wie oben), S. 18–19. ↩
5. Schweizerische Nationalbank, Financial Stability Report 2024, https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/financial-stability-report/2024/stabrep_2024/publications0_en/stabrep_2024.en.pdf, S. 10. ↩
6. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 19. ↩
7. Bundesrat, Report on Banking Stability (wie oben), S. 19. ↩
8. Bundesrat, Report on Banking Stability (wie oben), S. 20. ↩
9. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 8. ↩
10. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 7. ↩
11. Bundesrat, Report on Banking Stability (wie oben), S. 19–20. ↩
12. FSB, Peer Review of Switzerland (wie oben), S. 27. ↩
13. Bundesrat, Report on Banking Stability (wie oben), S. 19. ↩
14. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 7–8. ↩
15. FSB, Peer Review of Switzerland (wie oben), S. 14. ↩
16. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (wie oben), S. 8. ↩
17. FSB, Peer Review of Switzerland (wie oben), S. 6. ↩
18. Bundesrat, Report on Banking Stability (wie oben), S. 26–28, Tabelle 1. ↩
19. Blick, «Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse» (wie oben). ↩

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