Das Problem benannt: von der Rettung der UBS zur Expertenkommission

Das Mandat vom November 2009

Der Ausdruck «too big to fail» war in der amerikanischen Bankenpolitik seit der Rettung der Continental Illinois im Jahr 1984 im Umlauf, doch die Krise von 2008 verlieh ihm weltweit neue Dringlichkeit. In der Schweiz war die Diagnose unmissverständlich. In einem Ende 2010 veröffentlichten Artikel schrieben Michael Ambühl, damals Staatssekretär für internationale Finanzfragen, und sein Mitarbeiter Ulf Lewrick, die UBS und die Credit Suisse vereinigten zusammen rund ein Drittel des inländischen Kredit- und Einlagengeschäfts auf sich, und vor der Krise hätten ihre Bilanzen das schweizerische Bruttoinlandprodukt um rund das 4,5-Fache übertroffen. Da der Staat solche Institute nicht scheitern lassen könne, ohne die Finanzstabilität zu gefährden, so die Autoren weiter, entstehe eine implizite Staatsgarantie, die den Wettbewerb verzerre und die Steuerzahler erheblichen Risiken aussetze.¹ Dieser Satz enthält die ganze Theorie des Regimes im Kleinen. Die Rettung selbst war mit der Grösse und der Vernetzung der UBS begründet worden, und gerade deshalb weckte sie eine Erwartung, die sie überdauern sollte.

Am 4. November 2009, etwas mehr als ein Jahr nach der Rettung, gab der Bundesrat bekannt, er habe eine Expertenkommission zur Prüfung der von Grossunternehmen ausgehenden volkswirtschaftlichen Risiken eingesetzt. Die Kommission, der Vertreter der Behörden, der Wissenschaft und der Privatwirtschaft angehören sollten, hatte Ansätze zur Entschärfung der «Too big to fail»-Problematik vorzuschlagen.² Die allgemeine Formulierung des Mandats verdient Beachtung. Obwohl die Kommission von Anfang an als TBTF-Kommission bekannt war und sich fast ausschliesslich mit den beiden Grossbanken befasste, erstreckte sich ihr formeller Auftrag auf Grossunternehmen im Allgemeinen. Die Wahl spiegelte die politische Empfindlichkeit des Augenblicks. Da der Bund soeben gezwungen gewesen war, eine Bank zu stützen, wäre eine ausdrücklich der Bankenregulierung gewidmete Kommission im In- und Ausland als Urteil über den gesamten Finanzplatz gelesen worden.

Den Vorsitz führte Peter Siegenthaler, der bis kurz zuvor die Eidgenössische Finanzverwaltung geleitet hatte und deshalb mit den fiskalischen Folgen der UBS-Rettung bestens vertraut war.³ Siegenthalers Kommission setzte sich aus Beamten des Finanzdepartements, der Schweizerischen Nationalbank und der Aufsichtsbehörde FINMA, aus Wissenschaftlern sowie aus Vertretern der Banken selbst zusammen. Die Beteiligung der Banken wurde von manchen auf der Linken kritisiert, die vermuteten, die Branche werde die Vorschläge verwässern. In der Praxis hatte der Einbezug der UBS und der Credit Suisse eine paradoxe Wirkung. Er band die Institute an einen Konsens, von dem sie sich später kaum distanzieren konnten. Zudem verschaffte er der Kommission Zugang zu technischem Wissen über Kapitalinstrumente und rechtliche Strukturen, über das die Verwaltung nicht verfügte.

Der Zwischenbericht vom April 2010

Die Kommission veröffentlichte am 22. April 2010 einen Zwischenbericht. Sie empfahl eine Revision des Bankenrechts, die sicherstellen sollte, dass der Staat nicht erneut eine Grossbank retten müsste. Höhere Eigenmittel- und Liquiditätsanforderungen für systemrelevante Institute sollten mit organisatorischen Massnahmen verbunden werden, die es erlaubten, systemrelevante Funktionen in einer Krise ohne staatliches Eingreifen vom Rest der Bank abzutrennen. Als die beiden betroffenen Institute wurden die UBS und die Credit Suisse bezeichnet. Die Idee, der Grösse der Banken durch Obergrenzen für ihre Bilanzen oder Marktanteile eine absolute Schranke zu setzen, lehnte die Kommission als zu rigoros ab. Siegenthaler selbst warnte, die Kommission habe lediglich einen Rahmen skizziert, und die konkreten Massnahmen müssten erst noch festgelegt werden.⁴

Die Reaktionen nahmen die politischen Fronten der folgenden zwei Jahre vorweg. Die Christlichdemokraten, die Freisinnigen und die Sozialdemokraten begrüssten strengere Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften. Den Grünen und dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund gingen die Vorschläge zu wenig weit; der Chefökonom des Gewerkschaftsbundes, Daniel Lampart, bedauerte, dass der Bericht keine Zahlen zu den Eigenmittelanforderungen enthielt. Der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse verlangte mehr Zeit und ein langsameres Vorgehen, bis der Schlussbericht vorliege.⁵ Der Verzicht auf Grössenbeschränkungen und auf eine formelle Trennung des Investment Banking vom Retailgeschäft war der entscheidende strategische Entscheid des Zwischenberichts. Er bedeutete, dass die Schweiz versuchen würde, die Folgen der Grösse mit Kapital und Planung zu neutralisieren, und es den Banken überliess, über ihre Geschäftsmodelle selbst zu entscheiden. Dieser seither umstrittene Entscheid kehrte nach 2023 mit voller Wucht zurück.

Der Schlussbericht vom 30. September 2010

Die Kommission übergab ihren Schlussbericht dem Bundesrat am 30. September 2010. In dem Interview, das er zwei Monate später der Zeitschrift Die Volkswirtschaft gab, fasste Siegenthaler das Paket als Bündel von Massnahmen in vier Bereichen zusammen: Eigenmittel, Liquiditätsanforderungen, Risikoverteilung und organisatorische Vorkehrungen für den Notfall.⁶ Die vier Bereiche sollten zusammenwirken. Eigenmittel und Liquidität würden die Ausfallwahrscheinlichkeit verringern. Vorschriften zur Risikoverteilung würden die Vernetzung zwischen den Grossbanken und anderen Instituten begrenzen. Die organisatorischen Massnahmen würden sicherstellen, dass die Funktionen, auf welche die Schweizer Volkswirtschaft angewiesen war, im Fall eines dennoch eintretenden Ausfalls ohne den Staat weitergeführt werden konnten.

Die Eigenmittelvorschläge fanden die grösste Beachtung, weil sie weit über die Basel-III-Standards hinausgingen, die der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht in denselben Monaten fertigstellte. Die Kommission schlug für die beiden Grossbanken eine Gesamtanforderung von bis zu rund 19 Prozent der risikogewichteten Aktiven vor, die sich aus drei Schichten zusammensetzte. Die Basisschicht entsprach dem internationalen Minimum von 4,5 Prozent hartem Kernkapital. Ein Puffer von 8,5 Prozent sollte aus mindestens 5,5 Prozent hartem Kernkapital und bis zu 3 Prozent bedingten Pflichtwandelanleihen bestehen, die in Eigenkapital gewandelt würden, wenn die Quote des harten Kernkapitals unter 7 Prozent fiele. Eine progressive Komponente von bis zu 6 Prozent, die von der Grösse und dem Marktanteil der Bank abhing, konnte mit Wandelinstrumenten mit einem tieferen Auslöser von 5 Prozent erfüllt werden.⁷ In runden Zahlen verlangte die Formel rund 10 Prozent hartes Kernkapital und rund 9 Prozent Wandelkapital. Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf verglich die vorgeschlagenen 19 Prozent mit dem Basel-III-Niveau von 10,5 Prozent, als sie im April 2011 den Gesetzesentwurf vorstellte.⁸

Die Verwendung bedingter Pflichtwandelanleihen war das originellste Element des Pakets. Solche Instrumente, gemeinhin CoCos genannt, sind Schuldverschreibungen, die automatisch in Aktien gewandelt oder abgeschrieben werden, wenn ein vorab festgelegter Auslöser erreicht wird. Sie erlauben es einer Bank, einen Teil ihrer Verlusttragfähigkeit in einer günstigeren Form als Aktien zu halten, und stellen zugleich sicher, dass diese Tragfähigkeit in dem Augenblick zu Eigenkapital wird, in dem sie benötigt wird. 2010 existierte ein Markt für solche Instrumente kaum. Die Kommission schlug deshalb auch steuerliche Massnahmen vor, um ihre Emission aus der Schweiz zu ermöglichen, da die schweizerische Emissionsabgabe auf Wertpapieren und die Verrechnungssteuer auf Zinsen die Emissionen sonst in ausländische Vehikel gedrängt hätten. Der schweizerische Ansatz trug zur Entstehung einer neuen Anlageklasse bei, welche die Grossbanken und später auch andere Institute im folgenden Jahrzehnt in beträchtlichem Umfang emittierten. Das Schicksal dieser Instrumente im März 2023, als die Additional-Tier-1-Anleihen der Credit Suisse abgeschrieben wurden, verleiht diesem Teil der Geschichte eine besondere Ironie.

Die organisatorischen Vorschläge beruhten auf dem Konzept des Notfallplans. Jede systemrelevante Bank sollte einen Plan erstellen und der Aufsicht nachweisen, wie ihre systemrelevanten Funktionen in der Schweiz im Fall ihrer Insolvenz auf einen separaten Rechtsträger übertragen und ohne staatliche Unterstützung weitergeführt werden könnten. Ambühl und Lewrick erläuterten, die Banken müssten aufzeigen, wie diese Funktionen auf einen «Rechtsträger» übertragen und wie die erforderliche organisatorische Umstrukturierung und die insolvenzfeste Behandlung der Gläubiger erreicht werden könnten.⁹ Die Kommission verlangte von den Banken keine vorgängige Reorganisation. Sie liess ihnen die Wahl, wie sie die Abwickelbarkeit erreichen wollten, und schlug vor, sie mit tieferen Eigenmittelanforderungen zu belohnen, wenn sie ihre Abwickelbarkeit über das Minimum hinaus verbesserten. Diese Verbindung von Verpflichtung und Anreiz wurde zu einem Kennzeichen des schweizerischen Regimes und, wie spätere Abschnitte zeigen, zu einer Quelle anhaltender Kontroversen.

Anmerkungen

1. Michael Ambühl und Ulf Lewrick, «Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz», Die Volkswirtschaft, Dezember 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/ambuehl/. Ambühl leitete das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), das 2010 innerhalb des Eidgenössischen Finanzdepartements geschaffen worden war. ↩
2. Bundesrat, Medienmitteilung «Bundesrat setzt Expertenkommission zum Thema ‹too-big-to-fail› ein», 4. November 2009, https://www.admin.ch/de/nsb?id=29925. ↩
3. Geli Spescha, «Im Gespräch mit Peter Siegenthaler, Präsident der Expertenkommission Too big to fail», Die Volkswirtschaft, Dezember 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/siegenthaler/. ↩
4. swissinfo.ch, «CH/Expertenkommission ‹Too Big to Fail› legt Zwischenbericht vor (Zus)», 22. April 2010, https://www.swissinfo.ch/ger/ch-expertenkommission-too-big-to-fail-legt-zwischenbericht-vor-zus/8732868. ↩
5. swissinfo.ch, «CH/Expertenkommission ‹Too Big to Fail› legt Zwischenbericht vor (Zus)» (wie oben). ↩
6. Spescha, «Im Gespräch mit Peter Siegenthaler» (wie oben). Die vier Bereiche werden mit Siegenthalers eigenen Worten benannt: «Eigenmittel, Liquiditätsanforderungen, Risikoverteilung und organisatorische Vorkehrungen für den Notfall». ↩
7. Sandro Abegglen, Philippe Weber, Daniel Bono und Andrea Huber (Niederer Kraft & Frey), «Too big to fail and Basel III: Switzerland at the forefront», in Capital Markets Handbook 2011, https://www.nkf.ch/app/uploads/2022/09/Too-big-to-fail-and-Basle-III-Niederer-Kraft-Frey-Ltd.pdf. Die Autoren beschreiben die Pufferschicht als 5,5 Prozent hartes Kernkapital plus 3 Prozent «High-Trigger»-CoCos mit Wandlung bei einer Quote des harten Kernkapitals von 7 Prozent und die progressive Komponente als bis zu 6 Prozent, die mit «Low-Trigger»-Instrumenten mit Wandlung bei 5 Prozent erfüllt werden konnten. ↩
8. swissinfo.ch, «Gesetz gegen künftiges ‹too big to fail›», 20. April 2011, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/gesetz-gegen-kuenftiges-too-big-to-fail/30048728. ↩
9. Ambühl und Lewrick, «Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz» (wie oben). ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.