Das Paket vom 6. Juni 2025

Am 6. Juni 2025 gab der Bundesrat bekannt, wie er den Bericht vom April 2024 und die Feststellungen der Parlamentarischen Untersuchungskommission in Recht umsetzen wollte. Seine Medienmitteilung begann mit einer schlichten Zweckbestimmung: Die Aufarbeitung der Credit-Suisse-Krise habe gezeigt, dass die Too-big-to-fail-Regulierung verbessert werden müsse, um die Risiken für den Staat, die Steuerzahlenden und die Volkswirtschaft zu verringern.¹ Das Paket war auf zwei Ebenen angelegt. Auf Gesetzesebene legte der Bundesrat die Eckwerte für Änderungen des Bankengesetzes (BankG) fest: ein Senior Managers Regime, einen erleichterten Zugang zu SNB-Liquidität durch vereinfachte Bestimmungen über Sicherheiten, erweiterte Aufsichtsbefugnisse der FINMA einschliesslich frühzeitigen Eingreifens und Geldsanktionen, strengere Anforderungen an Stabilisierungs- und Abwicklungspläne sowie den vollständigen Abzug des Buchwerts ausländischer Tochtergesellschaften vom harten Kernkapital (CET1) der Stammbank. Auf Verordnungsebene eröffnete er eine Vernehmlassung zu Änderungen der Eigenmittelverordnung (ERV) und der Liquiditätsverordnung (LiqV), die die Bewertung von in einer Krise nicht realisierbaren Aktiven verschärfen und die Liquiditätsberichterstattung sowie die Szenarioanalysen ausweiten sollten.

Der Bundesrat stützte seine Vorschläge auf zwei externe Gutachten. Heinz Zimmermann, Professor für Finanzmarkttheorie an der Universität Basel, analysierte die Auswirkungen höherer Kapitalanforderungen auf die Kapitalkosten. Das Beratungsunternehmen Alvarez & Marsal beurteilte die Auswirkungen der Massnahmen auf der Grundlage öffentlich verfügbarer Daten.² Die Wahl eines Ökonomen, der für seine Arbeiten zu den Kapitalkosten bekannt ist, spiegelte die Erwartung wider, dass sich die Debatte um eine einzige Frage drehen würde: wie viel das zusätzliche Kapital die UBS kosten und ob diese Kosten auf Kunden, Aktionäre oder die Schweizer Volkswirtschaft überwälzt würden.

Die FINMA begrüsste das Paket noch am selben Tag. Sie hob das Verantwortlichkeitsregime hervor, das gezielte Sanktionen ermöglichen würde, etwa die Rückforderung bereits ausbezahlter variabler Vergütungen oder Bonuskürzungen, und bezeichnete den vollständigen Abzug ausländischer Beteiligungen als Mittel zur Verhinderung von «Double Leverage», bei dem die Stammbank ihre Beteiligungen an Tochtergesellschaften teilweise mit Fremdkapital finanziert.³ Auch die SNB, die sich seit Langem für eine stärkere Kapitalisierung der UBS ausgesprochen hatte, unterstützte die Massnahmen.

Die UBS reagierte innert Stunden. Die Bank erklärte, sie unterstütze die meisten Vorschläge, lehne aber die von ihr so bezeichnete extreme Erhöhung der Kapitalanforderungen entschieden ab. Sie wandte sich insbesondere gegen drei Elemente: den vollständigen Abzug der Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften, den vollständigen Abzug latenter Steueransprüche und aktivierter Software sowie die Erhöhung der vorsichtigen Bewertungsanpassungen (Prudential Valuation Adjustments). Nach eigener Berechnung würden die Vorschläge auf Stufe der UBS AG, der Stammbank, zusätzliches CET1-Kapital von rund USD 24 Mrd. erfordern. Zusammen mit dem infolge der Übernahme der Credit Suisse benötigten Kapital, das die UBS auf USD 18 Mrd. bezifferte, ergäbe sich ein Gesamtbetrag von rund USD 42 Mrd. Die UBS bezeichnete die Massnahmen als weder verhältnismässig noch international abgestimmt. Sie hielt dennoch an ihren Plänen für Kapitalrückführungen 2025 und an ihren Finanzzielen für 2026 fest und kündigte an, sich aktiv an der Vernehmlassung zu beteiligen.⁴ Von diesem Tag an war die Reform in der öffentlichen Wahrnehmung ein Streit zwischen dem Bund und der UBS um einen Milliardenbetrag in Dollar.

Kapital für ausländische Tochtergesellschaften

Die Massnahme, die die Debatte beherrschte, betrifft eine Frage, die technisch klingt und grosse Folgen hat. Eine Schweizer Stammbank wie die UBS AG hält Beteiligungen an ihren ausländischen Tochtergesellschaften, beispielsweise an ihren Bank- und Broker-Dealer-Einheiten in den Vereinigten Staaten oder im Vereinigten Königreich. Nach den bis zur Reform geltenden Regeln wurden diese Beteiligungen nur teilweise vom CET1-Kapital der Stammbank abgezogen, wobei auf den Rest ein Risikogewicht angewandt wurde. Praktisch bedeutete dies, dass ein erheblicher Teil der Beteiligungen mit Fremdkapital finanziert werden konnte. Nach Angaben des Bundesrates war ungefähr die Hälfte solcher Beteiligungen auf diese Weise finanziert.⁵ Presseberichte über die parlamentarische Debatte beschrieben die geltende Anforderung später als Unterlegung von rund 45 Prozent mit CET1 und weiteren 17 Prozent mit AT1-Instrumenten.⁶

Die Credit-Suisse-Krise machte deutlich, weshalb dies von Bedeutung ist. Sinkt der Wert einer ausländischen Tochtergesellschaft, muss die Stammbank ihre Beteiligung abschreiben, was ihr eigenes Kapital verringert. Wurde die Beteiligung mit Fremdkapital finanziert, trifft der Verlust eine dünne Eigenkapitalschicht bei der Stammbank und kann deren Kapitalquote unter das regulatorische Minimum drücken, selbst wenn die Gruppe als Ganzes noch angemessen kapitalisiert erscheint. Die Stammbank hat dann in einer Krise weniger Optionen. Sie kann eine ausländische Tochtergesellschaft nicht ohne Weiteres verkaufen oder abwickeln, weil der Verkauf einen Verlust realisieren würde, den ihr Kapital nicht auffangen kann. Der Bundesrat fasste den Zweck der Reform so zusammen: Eine vollständige Unterlegung würde es den Banken ermöglichen, sich in einer Krise von ausländischen Tochtergesellschaften zu trennen, ohne die Kapitalquoten der Stammbank zu destabilisieren.⁷ Die Massnahme zielt somit auf die Abwicklungs- und Sanierungsfähigkeit der Stammbank, also jener Einheit, die das Schweizer Recht und die Schweizer Behörden unmittelbar kontrollieren.

Am 26. September 2025 eröffnete der Bundesrat die Vernehmlassung zur Gesetzesänderung. Systemrelevante Banken sollten ihre Beteiligungen an ausländischen Tochtergesellschaften vollständig mit CET1-Kapital unterlegen. Der Übergang sollte über sieben Jahre gestaffelt werden, beginnend mit einem Abzug von 65 Prozent und jährlich um fünf Prozentpunkte steigend, bis 100 Prozent erreicht wären. Die Vernehmlassung dauerte bis zum 9. Januar 2026. Der Bundesrat hielt fest, dass nur die UBS wesentlich betroffen wäre.⁸ Die schrittweise Einführung sollte auf Verordnungsebene geregelt werden, wobei ihr Beginn vom Fortgang der Vorlage im Parlament abhängen würde.

Am 22. April 2026 verabschiedete der Bundesrat nach Auswertung der Vernehmlassung die Botschaft an das Parlament. Er hielt am Kern des Vorschlags fest: vollständige Unterlegung ausländischer Beteiligungen mit CET1 über eine Übergangsfrist von sieben Jahren, sofern das Parlament die Vorlage nicht verzögere. Er schätzte, dass die UBS rund USD 20 Mrd. zusätzliches CET1-Kapital benötigen würde, was die CET1-Quote der Gruppe um rund 1,1 Prozentpunkte auf pro forma 15,5 Prozent anheben würde. Der Bundesrat fügte eine Zahl hinzu, die die Belastung relativieren sollte. Hätten die Regeln am 1. Januar 2026 gegolten, so hätte der tatsächliche Fehlbetrag unter Berücksichtigung des bereits von der UBS gehaltenen Kapitals und der Übergangsfrist nur rund USD 9 Mrd. betragen.⁹ Die Vorlage wurde im Parlament als Geschäft 26.027 registriert.¹⁰

Die Presse las die Botschaft als Ausdruck einer Regierung, die an den Rändern Zugeständnisse gemacht hatte, im Kern aber hart blieb.¹¹ In der Schweizer Politsprache erhielt die Vorlage bald den Namen «Lex UBS» – eine Bezeichnung, die unterstrich, dass die allgemeine Regel sich faktisch an ein einziges Institut richtete. Diese Tatsache prägte die parlamentarische Debatte. Jeder Prozentpunkt an Unterlegung liess sich direkt in Milliarden Dollar für eine einzige identifizierbare Bank umrechnen, und jedes Argument zur Verhältnismässigkeit wurde zu einem Argument über die Zukunft dieser Bank in der Schweiz.

Software, latente Steueransprüche und vorsichtige Bewertung

Die zweite Gruppe von Kapitalmassnahmen betraf Aktiven, deren Wert in einer Krise zweifelhaft ist. Aktivierte Software, latente Steueransprüche und bestimmte Positionen, die vorsichtigen Bewertungsanpassungen unterliegen, erscheinen in der Bilanz mit einem Wert, der weitgehend verschwinden kann, wenn eine Bank in Schwierigkeiten gerät. Software, die für eine scheiternde Bank entwickelt wurde, ist für andere unter Umständen wenig wert. Latente Steueransprüche können nur genutzt werden, wenn die Bank wieder Gewinne erzielt. Die Erfahrung mit der Credit Suisse legte nahe, dass Kapital, das aus solchen Positionen bestand, einen irreführenden Eindruck von der Widerstandsfähigkeit der Bank vermittelt hatte. Die Vernehmlassung vom Juni 2025 schlug deshalb vor, sie vollständig vom CET1-Kapital abzuziehen.

Die UBS bekämpfte diese Vorschläge besonders vehement mit dem Argument, sie würden ohne hinreichende Begründung rund USD 11 Mrd. Kapital vernichten.¹² Der Bundesrat nahm die Einwände teilweise auf. Als er am 22. April 2026 die geänderte Eigenmittelverordnung verabschiedete, verzichtete er auf den vollständigen Abzug der Software und übernahm die Praxis der Europäischen Union, nach der Software für regulatorische Zwecke über höchstens drei Jahre abgeschrieben wird. Diese Regel gilt nur für systemrelevante Banken und ist mit einer Übergangsfrist von zwei Jahren verbunden. Auf den vollständigen Abzug latenter Steueransprüche wurde wegen der Abweichung von der internationalen Praxis verzichtet. Der Bundesrat behielt sich vor, die Frage neu zu beurteilen, falls sich die Anforderungen an ausländische Beteiligungen als ungenügend erweisen sollten. Die Verordnung tritt am 1. Januar 2027 in Kraft.¹³

Nach Angaben der UBS werden die Verordnungsänderungen auf Gruppenstufe dennoch rund USD 4 Mrd. Netto-CET1-Kapital beseitigen, was etwa 0,8 Prozentpunkten der CET1-Quote entspricht. Die revidierten vorsichtigen Bewertungsanpassungen gelten ab dem 1. Januar 2027, die Behandlung der Software ab dem 1. Januar 2029.¹⁴ Banken beratende Anwaltskanzleien wiesen darauf hin, dass der Bundesrat weitere Änderungen an den vorsichtigen Bewertungsanpassungen vorgenommen hatte, und schätzten die Auswirkung auf Stufe der UBS AG auf rund USD 2 Mrd.¹⁵ Diese Massnahmen sind der einzige kapitalbezogene Teil der Reform, der im September 2026 auf Verordnungsstufe bereits geltendes Recht ist. Sie zeigen, dass der Bundesrat dort, wo er allein handeln konnte, die Angleichung an die Europäische Union einem Swiss Finish vorzog.

Additional-Tier-1-Instrumente

Die dritte Kapitalfrage betraf jene Instrumente, die im März 2023 die grösste internationale Kontroverse ausgelöst hatten. Als die FINMA die vollständige Abschreibung der AT1-Instrumente der Credit Suisse mit einem Nominalwert von rund CHF 16 Mrd. anordnete, während die Aktionäre UBS-Aktien erhielten, löste sie Klagen im In- und Ausland und eine anhaltende Debatte über die Rangordnung der Gläubiger aus.¹⁶ Am 1. Oktober 2025 hob das Bundesverwaltungsgericht die Verfügung der FINMA teilweise auf, weil ihr eine hinreichende gesetzliche Grundlage fehle. Die FINMA kündigte eine Beschwerde an das Bundesgericht an. Sie wies darauf hin, dass rund 360 damit zusammenhängende Verfahren hängig seien.¹⁷ Soweit ersichtlich, hatte das Bundesgericht bis Ende September 2026 noch nicht entschieden.

Der Bericht vom April 2024 hatte vorgeschlagen, die Verlustabsorptionsfunktion von AT1-Instrumenten zu stärken, solange die Bank noch fortgeführt wird. Er sah klarere Kriterien für die Aussetzung von Couponzahlungen vor und lehnte Instrumente ab, die nur in Eigenkapital gewandelt werden könnten, ohne Abschreibungsoption.¹⁸ Die Vernehmlassung von 2025 enthielt entsprechende Vorschläge. Am 22. April 2026 beschloss der Bundesrat jedoch, die AT1-Änderungen mit Blick auf die internationale Entwicklung vorerst nicht weiterzuverfolgen.¹⁹ Die Zurückhaltung ist verständlich. Da AT1-Instrumente an eine internationale Investorenbasis verkauft werden, deren Nachfrage von der Berechenbarkeit abhängt, hätte eine spezifisch schweizerische Ausgestaltung ihren Preis für alle Schweizer Banken erhöhen können.

Paradoxerweise kehrten die AT1-Instrumente über das Parlament ins Zentrum der Debatte zurück. Wie die folgenden Abschnitte zeigen, schlug die Kommission des Ständerates im August 2026 vor, der UBS zu erlauben, die Hälfte ihrer ausländischen Beteiligungen mit AT1-Instrumenten neuer Ausgestaltung zu unterlegen. Diese Instrumente würden früher greifen als jene der Credit Suisse und Dividenden, Aktienrückkäufe, Coupons und Boni blockieren, sobald die CET1-Quote der Stammbank unter rund 11 Prozent fiele.²⁰ Was der Bundesrat als technische Frage der Instrumentgestaltung zurückgestellt hatte, wurde so zu einer politischen Alternative zum harten Kernkapital.

Anmerkungen

1. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung «Federal Council draws lessons from Credit Suisse crisis and defines measures for banking stability», 6. Juni 2025, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/ty6FlsBuspE-AXC9ClLJt. ↩
2. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung vom 6. Juni 2025, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/ty6FlsBuspE-AXC9ClLJt. Die Mitteilung legt auch den Zeitplan dar: Vernehmlassungsvorlagen zu den Gesetzesänderungen im zweiten Halbjahr 2025 und im ersten Halbjahr 2026 sowie eine Vernehmlassung zu den Verordnungsänderungen bis zum 29. September 2025 mit geplantem Inkrafttreten im Januar 2027. ↩
3. FINMA, «FINMA welcomes the Federal Council’s proposed measures on banking stability», 6. Juni 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/06/20250606-mm-finma-tbtf/. Die FINMA fügte hinzu, sie werde das Regime pragmatisch und verhältnismässig umsetzen, sodass die Belastung für kleine Banken mit einfacher Struktur minimal bleibe. ↩
4. UBS, «UBS statement on regulatory proposals made by the Swiss government», 6. Juni 2025, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20250606-mrb.html. ↩
5. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung «Too-big-to-fail regulations: Federal Council adopts dispatch and Capital Adequacy Ordinance», 22. April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
6. finanzen.ch (AWP), «UBS-Aktie tiefer: Ständerat will 90 Prozent Eigenkapital für UBS-Auslandbeteiligungen», 23. September 2026, https://www.finanzen.ch/nachrichten/aktien/ubs-aktie-tiefer-standerat-will-90-prozent-eigenkapital-fuer-ubs-auslandbeteiligungen-1036564467. ↩
7. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung vom 22. April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
8. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung «Federal Council launches consultation on the capitalisation of foreign participations by parent companies of systemically important banks», 26. September 2025, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/iWZ3p3LmGWCEvP46a00yt. ↩
9. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung vom 22. April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. Die Mitteilung hält fest, dass SNB und FINMA das Paket als «appropriate, necessary and targeted, as well as manageable for UBS» erachten und dass strengere Optionen, darunter eine allgemeine Erhöhung der Kapitalanforderungen und eine strukturelle Abtrennung des US-Geschäfts, als unverhältnismässig verworfen wurden. ↩
10. Schweizer Parlament, Vorschau Ständerat Herbstsession 2026, Eintrag 26.027 «Bankengesetz (Eigenmittelunterlegung ausländischer Beteiligungen im Stammhaus systemrelevanter Banken). Änderung», https://www.parlament.ch/centers/documents/de/Vorschau%20SR%20HS%202026.pdf. ↩
11. finews.ch, «Lex UBS: Bundesrat macht Abstriche, bleibt im Kern aber hart», 22. April 2026, https://www.finews.ch/news/banken/71950-lex-ubs-too-big-to-fail-bundesrat-entscheid-22-april-2026-bankengesetz-eigenkapital-eigenmittelverordnung-erv-karin-keller-sutter. ↩
12. SWI swissinfo.ch (Bloomberg), «UBS says capital reforms put future in Switzerland at risk», Januar 2026, https://www.swissinfo.ch/eng/ubs-says-capital-reforms-put-future-in-switzerland-at-risk/90089650. Der Artikel berichtet über die Vernehmlassungsantwort der Bank, die bis zur Frist vom 9. Januar 2026 eingereicht wurde. ↩
13. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung vom 22. April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
14. UBS, «UBS statement on regulatory capital announcements made by the Swiss government», 22. April 2026, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20260422-regulatory-update.html. ↩
15. AA Advestra, «Too-big-to-fail Reforms: Federal Council Adopts Dispatch And Amends The Capital Adequacy Ordinance», Mondaq, April 2026, https://www.mondaq.com/financial-services/1778798/too-big-to-fail-reforms-federal-council-adopts-dispatch-and-amends-the-capital-adequacy-ordinance. ↩
16. Eidgenössisches Finanzdepartement, «Credit Suisse», https://www.efd.admin.ch/en/credit-suisse-en, und «FAQ on the takeover of Credit Suisse by UBS», https://www.efd.admin.ch/dam/en/sd-web/33TxQXz9VIJa/faq-cs-ubs-en.pdf; beide halten fest, dass private Gläubiger durch die Abschreibung von AT1-Instrumenten im Umfang von CHF 16 Mrd. an den Verlusten beteiligt wurden. Die Geschichte der Abschreibung wird im vorangehenden Kapitel behandelt. ↩
17. FINMA, «FINMA to appeal partial decision of the Federal Administrative Court concerning AT1», 15. Oktober 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/10/20251015-meldung-bvger-at1/. Das Gericht selbst hielt fest, dass es sich zu den Folgen der Aufhebung noch nicht äussere. ↩
18. Bundesrat, Report on banking stability, 10. April 2024, https://www.efd.admin.ch/dam/en/sd-web/LuYox2INDaQy/bericht-br-tbtf-en.pdf. ↩
19. Eidgenössisches Finanzdepartement, Medienmitteilung vom 22. April 2026, https://www.efd.admin.ch/en/newnsb/_9e8qd5sXEzLww7dK3H_9. ↩
20. Bote der Urschweiz, «Ständeratskommission legt UBS neue Eigenkapitalregeln vor», 31. August 2026, https://www.bote.ch/nachrichten/schweizundwelt/staenderatskommission-legt-ubs-neue-eigenkapitalregeln-vor-art-1719342. ↩

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