Der lange Weg zur Zentralbank

Ein Land mit sechsunddreissig Notenbanken

Der durch das eidgenössische Münzgesetz von 1850 eingeführte Schweizer Franken hatte von Anfang an eine einheitliche eidgenössische Münzprägung, während das Papiergeld Sache der Banken blieb. Frühere Kapitel dieses Buches haben beschrieben, wie Kantonalbanken und private Handelsbanken, darunter die Zürcher Kantonalbank, nach kantonalen Regeln und später unter eidgenössischer Aufsicht eigene Banknoten ausgaben. Das System begann mit einer Handvoll Institute. Gemäss dem Historischen Lexikon der Schweiz gab es 1850 acht Notenbanken, bis 1879 war ihre Zahl auf sechsunddreissig gestiegen. Ein Bundesgesetz von 1881 unterwarf Notenausgabe, Einlösung und Metalldeckung gemeinsamen Regeln, ohne die Vielzahl der Emittenten abzuschaffen.¹

Zeitgenossen und spätere Ökonomen haben darüber gestritten, wie gut dieses dezentrale Regime funktionierte. Es war eine Form regulierten Free Bankings, und in den letzten Jahren veröffentlichte Forschung kam zum Ergebnis, dass es in mancher Hinsicht besser funktionierte, als seine Kritiker behaupteten. Seine Schwächen zeigten sich dennoch in jeder Krise. Da die Notenbanken einen Anreiz hatten, ihre Metallreserven so tief zu halten, wie es das Gesetz erlaubte, flossen die Noten in Krisenzeiten zur Einlösung zu ihnen zurück, Münzen wurden gehortet, und die Wirtschaft litt gerade dann unter einem Mangel an Zahlungsmitteln, wenn sie Liquidität am dringendsten brauchte.² Der Franken neigte zudem dazu, unter seiner Parität zum französischen Franc gehandelt zu werden, da der Schweiz eine Institution fehlte, die ihren Wechselkurs durch die Erhöhung eines zentralen Diskontsatzes hätte verteidigen können. Zusammen mit der Deflation der 1880er-Jahre überzeugten diese Probleme einen wachsenden Teil der politischen Klasse davon, dass die Dezentralisierung an ihre Grenzen gestossen war.

Der Verfassungsartikel von 1891

Der erste Versuch, dem Bund ein Monopol der Notenausgabe zu verschaffen, scheiterte. Eine zu diesem Zweck eingereichte Volksinitiative wurde in der Abstimmung vom 31. Oktober 1880 abgelehnt. Ein Jahrzehnt später schlug die Bundesversammlung einen revidierten Art. 39 der Bundesverfassung vor, und am 18. Oktober 1891 nahmen Volk und Stände ihn an. Der neue Artikel bestimmte, dass das Recht zur Ausgabe von Banknoten und anderen gleichartigen Geldzeichen ausschliesslich dem Bund zustehe. Der Bund konnte dieses Monopol durch eine Staatsbank oder durch eine unter seiner Mitwirkung und Aufsicht stehende zentrale Aktienbank ausüben, und mindestens zwei Drittel des Reingewinns sollten den Kantonen zufliessen. Der Artikel wurde mit 59,3 % der Stimmen und einer Mehrheit der Stände angenommen. Am höchsten war die Zustimmung in Schaffhausen mit 87,6 %, am tiefsten in Genf, wo nur 8,0 % mit Ja stimmten.³

Das Genfer Ergebnis verdient in einem Buch, zu dem ein Begleitband über Genf gehört, einen Moment der Aufmerksamkeit. Die Stadt an der Rhone hatte ihre eigene Tradition des Private Banking und eine gut etablierte kantonale Notenbank, weshalb ihre Stimmberechtigten das Monopol als Eingriff Berns in Angelegenheiten empfanden, die seit Generationen örtlich geregelt waren. Dass der frankophone Finanzplatz nahezu einstimmig gegen ein eidgenössisches Notenmonopol stimmte, während der kleine Industriekanton Schaffhausen nahezu einstimmig dafür stimmte, zeigt, wie eng Währungsfragen mit regionaler Identität und föderalistischem Empfinden verbunden waren. Der spätere Entscheid, den Sitz der Nationalbank zwischen Bern und Zürich aufzuteilen, ist vor diesem Hintergrund regionaler Rivalität zu lesen.

Der Wortlaut des Artikels von 1891 liess die entscheidende Frage offen. Er erlaubte zwar entweder eine Staatsbank oder eine Aktienbank, sagte aber nichts über den Sitz, die Governance oder den Anteil der Kantone am Kapital. Richli hat im Rückblick auf die Entstehungsgeschichte festgehalten, dass das parlamentarische Verfahren bis zum Nationalbankgesetz fast fünfzehn Jahre dauerte, gerade weil jeder dieser Punkte das Land spaltete.⁴

Die gescheiterte Bundesbank von 1897

Das erste Ausführungsgesetz wählte die zentralistischste der zulässigen Varianten. Das Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank sah eine reine Staatsbank im Eigentum des Bundes vor. Das Parlament verabschiedete es mit komfortablen Mehrheiten im Nationalrat und einer knappen im Ständerat, wo es 20 gegen 17 Stimmen erhielt. Gegner ergriffen das Referendum. In der Volksabstimmung vom 28. Februar 1897 erhielt das Gesetz bei einer Stimmbeteiligung von 64,6 % nur 43,3 % der Stimmen und wurde abgelehnt.⁵

Der Titel der Swissvotes-Analyse, welche die Ablehnung als Abrechnung mit den Radikalen und den Sozialisten deutet, trifft die politische Stimmung. Die Opposition vereinte Föderalisten in den katholisch-konservativen Kantonen, die ein weiteres Anwachsen der Bundesgewalt befürchteten, mit liberalen Bankiers und Wirtschaftskreisen, die einer von Bundesbeamten geleiteten und parlamentarischem Druck ausgesetzten Bank misstrauten. Auch die Kantonalbanken, die ihr Notengeschäft verlieren würden, waren skeptisch, weil ihnen eine Staatsbank im Eigentum des Bundes wenig als Gegenleistung versprach. Für Zürich fügte die Sitzfrage eine weitere Dimension hinzu. Eine Staatsbank wäre fast zwangsläufig in der Bundesstadt angesiedelt worden, während die Handels- und Finanzkreise Zürichs erwarteten, dass die Zentralbank dort ihren Sitz haben würde, wo der Geldmarkt tatsächlich funktionierte.

Der Kompromiss von 1905

Nach der Niederlage von 1897 arbeiteten Bundesrat und Parlament auf eine Lösung hin, die ein Referendum überstehen konnte. Das Ergebnis war eine Zentralbank in der Rechtsform einer spezialgesetzlichen Aktiengesellschaft, wie die Schweizerische Nationalbank (SNB) noch heute organisiert ist. Die Kantone, die früheren Notenbanken und private Anleger wurden Aktionäre, während der Bund selbst keine Aktien hielt. Die Kantone wurden für den Verlust ihrer Einnahmen aus der Notenausgabe durch ihre Beteiligung am Kapital und am Gewinn entschädigt. Gemäss der eigenen historischen Darstellung der Schweizerischen Nationalbank drehten sich die Verhandlungen um drei Punkte: die rechtliche Struktur der Bank, ihren Sitz und die finanziellen Interessen der Kantone. Der Kompromiss gab der Bank einen Doppelsitz in Bern und Zürich.⁶

Das Bundesgesetz über die Schweizerische Nationalbank vom 6. Oktober 1905 trat am 16. Januar 1906 in Kraft.⁷ Mit den Worten von Jakob Tanner im Historischen Lexikon der Schweiz endete das lange und konfliktreiche Gesetzgebungsverfahren damit in einem Kompromiss. Tanner weist darauf hin, dass die Schweiz unter den europäischen Staaten eine Nachzüglerin war: Frankreich hatte seine Zentralbank 1800 errichtet, Österreich 1816, Deutschland 1875 und Italien 1893.⁸ Harold James, der Hauptautor der Jubiläumsgeschichte der Bank, hat die Schweizerische Nationalbank mit dem 1913 geschaffenen Federal Reserve System der Vereinigten Staaten verglichen: Beide waren Spätgeburten, entstanden als Antwort auf wahrgenommenes Marktversagen und dazu bestimmt, das Zahlungssystem eines föderalen Landes zu rationalisieren.⁹

Die rechtliche Konstruktion hatte nachhaltige Folgen. Da die Bank eine Gesellschaft mit Aktionären war, verfügte sie über eine Generalversammlung, einen Bankrat mit Vertretern der Regionen und der Wirtschaft sowie ein vom Bundesrat gewähltes Direktorium aus professionellen Zentralbankern. Die Regeln über die Gewinnverteilung begünstigten die Kantone, die als Gruppe zu den grössten Aktionären wurden. Heute beträgt das Aktienkapital 25 Millionen Franken, eingeteilt in 100’000 Namenaktien mit einem Nennwert von 250 Franken, von denen rund 55 % von Kantonen, Kantonalbanken und anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften gehalten werden, während die Dividende auf sechs Prozent des Aktienkapitals begrenzt ist.¹⁰ Die Darstellung der Gründung durch swissinfo brachte die Logik dieser Konstruktion knapp auf den Punkt: Die Form der privaten Gesellschaft wurde gewählt, um die Kantone und Kantonalbanken zu besänftigen, die ihre Währungshoheit verloren; sie wurden zu Mehrheitsaktionären gemacht und erhielten zwei Drittel des Jahresgewinns.¹¹

Anmerkungen

1. Peter Püntener, «Notenbanken», in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. Der Artikel beschreibt die Entwicklung von mehreren öffentlichen und privaten Notenbanken in der Regenerationszeit zu 36 Instituten im Jahr 1879, das Bundesgesetz von 1881 und die Liquidation des Notengeschäfts der alten Emittenten bis 1910. Vgl. auch: Püntener, «Notenbanken» (HLS), zur Deflation der 1880er-Jahre, zur Instabilität des Frankenkurses und zur daraus folgenden Hinwendung zur Zentralisierung, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. ↩
2. swissinfo.ch, «Erst die Nationalbank hat den Franken ‹nationalisiert›», https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. Der Artikel hält fest, dass vor 1907 private Handelsbanken und Kantonalbanken eigene Noten ausgaben, dass die Monetarisierung der Wirtschaft schneller wuchs als die Goldreserven und dass das Horten von Münzen in Krisen die Wirtschaft behinderte. ↩
3. Christian Bolliger, «Banknotenausgabe: Ein Bundesmonopol mit Fragezeichen», in: Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007 (2010), Analyse der Abstimmung vom 18. Oktober 1891, abrufbar unter https://swissvotes.ch/attachments/ea57b4ae34f16ca2222dbde977a9c3f401e11f3b8b4c1ce044ee2ede2ffccaa3. Die Analyse verweist auch auf die gescheiterte Initiative von 1880 und die Regelungsversuche von 1874 und 1881. ↩
4. Paul Richli, «Der Schweizer Franken und sein Wert – ein juristischer Aufreger erster Güte», Festvortrag zum Dies Academicus der Universität Luzern, 7. November 2013, Luzerner Universitätsreden Nr. 26, S. 12, https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/unileitung/dokumente/universitaetsreden/Unireden_26.pdf. Richli zitiert den Wortlaut des Artikels von 1891, erwähnt die gescheiterte Abstimmung vom 28. Februar 1897 und beschreibt den Kompromiss, der den Hauptsitz zwischen Bern und Zürich aufteilte. ↩
5. Swissvotes, Vorlage Nr. 50, «Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank», 28. Februar 1897, https://swissvotes.ch/vote/50.00. Der Eintrag nennt die Abstimmungen im Parlament (Nationalrat 83 zu 49, Ständerat 20 zu 17), die Stimmbeteiligung von 64,60 % und den Ja-Anteil von 43,33 %. Die zugehörige Analyse trägt den Titel «Das Nein zur Bundesbank als Abrechnung mit Radikalen und Sozialisten». ↩
6. Schweizerische Nationalbank, «How long has the Swiss National Bank existed?» (SNB explained: History), https://www.snb.ch/en/snb-explained/history. Die Seite nennt die rechtliche Struktur, den Sitz und die finanziellen Interessen der Kantone als Streitpunkte und beschreibt die Lösung als «special-statute joint-stock company» mit Hauptsitzen in Bern und Zürich. ↩
7. Schweizerische Nationalbank, «The SNB as a joint-stock company», https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company; das Datum des 6. Oktober 1905 findet sich auch in Wikipedia, «Swiss National Bank», https://en.wikipedia.org/wiki/Swiss_National_Bank. ↩
8. Jakob Tanner, «Schweizerische Nationalbank (SNB)», in: HLS, Version vom 29. Juni 2015, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013747/2015-06-29/. Der Artikel beschreibt die SNB als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft, nennt die Gründungsdaten der europäischen Zentralbanken und hält fest, dass das Gesetz von 1905 ein langwieriges und konfliktreiches Gesetzgebungsverfahren mit einem Kompromiss abschloss. ↩
9. Harold James, Rede zur Vorstellung der Festschrift «The Swiss National Bank 1907–2007», Zürich, 21. Juni 2007, https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/speeches/2007/ref_20070621_hja/publications0_en/ref_20070621_hja.en.pdf. ↩
10. Schweizerische Nationalbank, «The SNB as a joint-stock company», https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company, zum Aktienkapital, zu den Namenaktien, zu den öffentlichen und privaten Aktionären, zum Fehlen einer Beteiligung des Bundes und zur Dividendenbegrenzung auf 6 %. ↩
11. swissinfo.ch, «Erst die Nationalbank hat den Franken ‹nationalisiert›», https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. ↩

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