Die Gesetzgebung von 2011: Artikel 7 bis 10a des Bankengesetzes

Von der Vernehmlassung zur Schlussabstimmung

Der Bundesrat handelte rasch. Am 13. Oktober 2010 beauftragte er das Finanzdepartement, eine Vernehmlassungsvorlage auszuarbeiten, und am 22. Dezember 2010 eröffnete er die Vernehmlassung.¹ Die Botschaft an das Parlament folgte im April 2011. Bei ihrer Vorstellung betonte Widmer-Schlumpf die besondere Lage der Schweiz, in der die Bilanz einer einzigen Bank die gesamte jährliche Wirtschaftsleistung des Landes überstieg. Die Sozialdemokraten, die Grünen und die Gewerkschaften unterstützten die Stossrichtung der Vorlage, wollten aber mehr, während die Schweizerische Volkspartei sie als unausgewogen und unvollständig bezeichnete. Die Freisinnigen und die Christlichdemokraten stellten sich hinter die Regierung.²

Das parlamentarische Verfahren dauerte weniger als sechs Monate – ein bemerkenswertes Tempo für eine bedeutende Revision des Bankengesetzes (BankG). Der Ständerat behandelte die Vorlage als Erstrat in der Sommersession 2011. Die Debatte legte eine Reihe von Bruchlinien offen. Die Linke beantragte eine ausdrückliche Leverage Ratio von 5 bis 10 Prozent der ungewichteten Aktiven sowie Beschränkungen des Eigenhandels; beides wurde abgelehnt. Ebenso scheiterte ein sozialdemokratischer Antrag, die variable Vergütung auf 50 Prozent der Gesamtvergütung zu begrenzen, und ein Antrag der Grünen, ein Trennbankensystem nach dem Vorbild des amerikanischen Glass-Steagall Act einzuführen. Das Parlament verzichtete darauf, eine präventive strukturelle Neuordnung der Banken vorzuschreiben, und wählte verbindliche Notfallpläne als Instrument. Zwei im Parlament eingebrachte Änderungen hatten nachhaltige institutionelle Folgen: Die Befugnis, systemrelevante Banken zu bezeichnen, ging vom Bundesrat auf die Schweizerische Nationalbank (SNB) über, und die Ausführungsverordnung wurde bei ihrem erstmaligen Erlass der Genehmigung durch das Parlament unterstellt. Nach mehreren Runden des Differenzbereinigungsverfahrens und einer Einigungskonferenz verabschiedeten beide Kammern die Vorlage am 30. September 2011.³

Mit Beschluss vom 15. Februar 2012 setzte der Bundesrat die geänderten Bestimmungen auf den 1. März 2012 in Kraft. Gleichzeitig wurde die Stempelabgabengesetzgebung geändert, um die Ausgabe von bedingten Pflichtwandelanleihen (Contingent Convertible Bonds) aus der Schweiz zu fördern: Die Emissionsabgabe auf Fremdkapital wurde abgeschafft, und die Wandlung von CoCos in Eigenkapital wurde von der Stempelabgabe befreit.⁴ Die Verrechnungssteuer, das zweite von der Kommission festgestellte Hindernis, wurde in einem separaten Schritt angegangen. Ab dem 1. Januar 2013 wurden die Zinsen auf bestimmten TBTF-Instrumenten von der eidgenössischen Verrechnungssteuer ausgenommen. Die Ausnahme war befristet und wurde wiederholt verlängert. Die jüngste Verlängerung, die das Parlament am 19. Dezember 2025 beschloss, gilt bis Ende 2031. Der Bundesrat hat angekündigt, dass er die Ausnahme in seiner künftigen Bankenstabilitätsgesetzgebung unbefristet verankern will.⁵

Der Aufbau der neuen Bestimmungen

Die neuen Bestimmungen wurden als eigenes Kapitel mit der Überschrift «Systemrelevante Banken» in das Bankengesetz eingefügt. Artikel 7 definiert systemrelevante Banken als Banken, Finanzgruppen und bankdominierte Finanzkonglomerate, deren Ausfall der Schweizer Volkswirtschaft und dem schweizerischen Finanzsystem erheblichen Schaden zufügen würde. Er nennt zudem den Zweck der Bestimmungen: die von solchen Banken ausgehenden Risiken für die Stabilität des Finanzsystems zu vermindern, die Weiterführung volkswirtschaftlich wichtiger Funktionen sicherzustellen und staatliche Beihilfen zu vermeiden.⁶ Der Dreiklang aus Stabilität, Weiterführung der Funktionen und Vermeidung staatlicher Unterstützung ist der Schlüssel zur Auslegung des ganzen Kapitels. Jede spätere Massnahme, von der Leverage Ratio bis zum Bail-in, lässt sich als Versuch lesen, diese drei Ziele miteinander in Einklang zu bringen.

Artikel 8 legt die Kriterien der Systemrelevanz und das Verfahren der Bezeichnung fest. Entscheidend ist die Bedeutung der Funktionen einer Bank für die Schweizer Volkswirtschaft, insbesondere im inländischen Einlagen- und Kreditgeschäft und im Zahlungsverkehr, zusammen mit der Schwierigkeit, diese Funktionen kurzfristig zu ersetzen. Zu den Kriterien gehören die Grösse der Bank, ihre Vernetzung mit dem Finanzsystem und der Volkswirtschaft, die Substituierbarkeit ihrer Dienstleistungen, das Volumen der geschützten Einlagen, welche die Mittel der Einlagensicherung übersteigen, das Verhältnis ihrer Bilanzsumme zum schweizerischen Bruttoinlandprodukt sowie ihr Risikoprofil, das seinerseits vom Geschäftsmodell, von der Bilanzstruktur, der Qualität der Aktiven, der Liquidität und dem Verschuldungsgrad abhängt. Die Schweizerische Nationalbank bezeichnet nach Anhörung der FINMA, welche Banken systemrelevant und welche ihrer Funktionen systemrelevant sind.⁷

Artikel 9 zählt die besonderen Anforderungen auf, die systemrelevante Banken erfüllen müssen. Sie müssen mehr und qualitativ besseres Eigenkapital halten als andere Banken, damit sie Verluste auffangen können. Sie müssen über Liquidität verfügen, die es ihnen erlaubt, Schocks besser zu verkraften als andere Institute. Sie müssen ihre Risiken so verteilen, dass ihre Klumpenrisiken, einschliesslich der Positionen gegenüber anderen systemrelevanten Instituten, begrenzt bleiben. Schliesslich müssen sie einen Notfallplan unterhalten, der die Weiterführung ihrer systemrelevanten Funktionen bei drohender Insolvenz sicherstellt.⁸ Die Anforderungen sind nach dem Grad der Systemrelevanz abgestuft; die Einzelheiten legt der Bundesrat in den Ausführungsverordnungen fest. Ein progressives Element, bei dem die Anforderungen mit Grösse und Marktanteil steigen, war von Anfang an Teil des Konzepts. Es spiegelte die Auffassung der Kommission wider, dass die implizite Subvention mit der Grösse der Bank überproportional wächst.

Artikel 10 betrifft die Anwendung dieser Anforderungen auf die einzelne Bank. Die FINMA legt mit förmlicher Verfügung die konkreten Anforderungen fest, die eine bezeichnete Bank erfüllen muss. Die Bank muss nachweisen, dass sie ihre systemrelevanten Funktionen bei drohender Insolvenz aufrechterhalten kann. Gelingt ihr dies nicht, ordnet die FINMA die erforderlichen Massnahmen an.⁹ An dieser Bestimmung wird das Regime zwingend. Der Notfallplan ist zunächst ein von der Bank erstelltes Dokument, doch die Bank trägt die Last des Nachweises, dass er funktioniert, und die FINMA kann Änderungen an der rechtlichen Struktur, an der Organisation oder an den konzerninternen Beziehungen anordnen, wenn der Nachweis misslingt. In den ersten Jahren des Regimes diente die Bestimmung auch als Rechtsgrundlage für die Rabatte auf den Eigenmittelanforderungen, welche die FINMA gewähren konnte, wenn eine Bank ihre Abwicklungsfähigkeit über das gesetzliche Minimum hinaus verbesserte.

Artikel 10a schliesslich regelt die Vergütungen. Erhält eine systemrelevante Bank oder ihre Muttergesellschaft staatliche Unterstützung aus Bundesmitteln, so kann der Bundesrat für die Dauer der Unterstützung die Ausrichtung variabler Vergütungen beschränken und Anpassungen des Vergütungssystems anordnen.¹⁰ Die Bestimmung war das einzige Zugeständnis an die heftige öffentliche Empörung über Boni, die auf die Rettung der UBS gefolgt war. Sie erfasst nur Banken, die tatsächlich staatliche Hilfe erhalten, und räumt dem Bundesrat ein Ermessen ein. Praktische Bedeutung erlangte die Bestimmung im März 2023, als der Bundesrat sie im Zusammenhang mit der staatlichen Unterstützung für die Übernahme der Credit Suisse anwandte – ein Thema, das in das folgende Kapitel gehört.

Die Verordnung und ihre Genehmigung durch das Parlament

Die Einzelheiten der Eigenmittelanforderungen wurden in Änderungen der Eigenmittelverordnung und der Bankenverordnung geregelt. Weil sich das Parlament die Genehmigung der Ausführungsverordnung bei ihrem erstmaligen Erlass vorbehalten hatte, ging der Text des Bundesrates 2012 zurück an die Räte. Am 18. September 2012 genehmigte der Nationalrat als Zweitrat die Verordnung mit 128 zu 40 Stimmen bei 5 Enthaltungen. Die Verordnung trat am 1. Januar 2013 in Kraft, wobei den Banken bis 2018 Zeit gegeben wurde, die vollen Eigenmittelanforderungen zu erfüllen. Die Debatte im Nationalrat zeigte, dass sich der Konsens von 2011 nicht vertieft hatte. Ein sozialdemokratisches Ratsmitglied nannte die Verordnung enttäuschend, und ein Sprecher der Grünen sagte, sie enthalte nur das absolute Minimum. Die Freisinnigen ihrerseits betonten, die Schweiz sei das erste Land, das nach der Krise strengere Regeln erlasse. Die in der Verordnung für die beiden Grossbanken festgelegte Leverage Ratio betrug 4,56 Prozent – eine Zahl, die Kritiker auf der Linken den Forderungen nach 10 Prozent gegenüberstellten.¹¹

Der Begriff «Swiss Finish», den Befürworter und Kritiker gleichermassen verwendeten, fing den Geist des Regimes ein. Die Schweiz würde den internationalen Standards des Basler Ausschusses folgen, ihnen aber eine nationale Schicht hinzufügen. Die politische Rechtfertigung lag in der aussergewöhnlichen Grösse der beiden Banken im Verhältnis zur Schweizer Volkswirtschaft, mit der kein anderes Land vergleichbarer Grösse in demselben Ausmass konfrontiert war. Die volkswirtschaftlichen Kosten des Swiss Finish in Form höherer Finanzierungskosten für die Banken und möglicherweise geringerer Kreditvergabe wurden zu einem wiederkehrenden Thema der Bankenlobby. Um die Mitte des Jahrzehnts hatte sich die Debatte von der Grundsatzfrage zur Kalibrierung verlagert.

Anmerkungen

1. Ambühl und Lewrick (wie oben), zum Beschluss vom 13. Oktober 2010; Année politique Suisse, «Teilrevision des Bankengesetzes (‹Too big to fail›-Vorlage; BRG 11.028)», https://politchronik.swiss/de/prozesse/15184-teilrevision-des-bankengesetzes-too-big-to-fail-vorlage-brg-11-028, zur am 22. Dezember 2010 eröffneten Vernehmlassung. ↩
2. swissinfo.ch, «Gesetz gegen künftiges ‹too big to fail›» (wie oben). ↩
3. Année politique Suisse, «Teilrevision des Bankengesetzes (‹Too big to fail›-Vorlage; BRG 11.028)» (wie oben). Die Chronik verzeichnet auch die Ablehnung einer vorgeschlagenen fünfjährigen Befreiung der Zinsen auf CoCos von der Verrechnungssteuer im Ständerat, die später in anderer Form wiederkehrte. ↩
4. G. Kuhn Rechtsberatung Treuhand, «Ab 01.03.2012: Neues Bankengesetz tritt in Kraft (‹Too big to Fail›-Bestimmungen)», https://gkuhn.ch/ab-01032012-neues-bankengesetz-tritt-in-kraft-qtoo-big-to-failq-bestimmungen/. Die Notiz fasst die Medienmitteilung des Bundesrates vom 15. Februar 2012 zusammen. ↩
5. Eidgenössisches Finanzdepartement, «Verlängerung der Ausnahmebestimmungen für Too-big-to-fail-Instrumente bei der Verrechnungssteuer bis Ende 2031», 30. April 2026, https://www.egris.admin.ch/de/newnsb/N4Z_L86thMG7IPkagZIAm. Die Ausnahmen erfassen Zinsen auf Instrumenten wie Bail-in-Bonds und Write-off-Bonds. ↩
6. Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG), SR 952.0, Art. 7, in der von KPMG Schweiz veröffentlichten englischen Übersetzung, Stand 1. Januar 2024, https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmgsites/ch/pdf/ch-banking-act-en.pdf. Der amtliche konsolidierte Text ist auf Fedlex veröffentlicht (https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/51/117_121_129/de). ↩
7. Bankengesetz, Art. 8, Übersetzung von KPMG (wie oben). ↩
8. Bankengesetz, Art. 9, Übersetzung von KPMG (wie oben). ↩
9. Bankengesetz, Art. 10, Übersetzung von KPMG (wie oben). ↩
10. Bankengesetz, Art. 10a, Übersetzung von KPMG (wie oben). ↩
11. swissinfo.ch, «‹Swiss finish› für Banken kann in Kraft treten», 18. September 2012, https://www.swissinfo.ch/ger/swiss-finish-fuer-banken-kann-in-kraft-treten/33540966. Der Artikel nennt für die beiden Grossbanken eine Bandbreite von 14 bis 19 Prozent der risikogewichteten Aktiven. ↩

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