Das Kantonalbankgesetz von 1869 und die Eröffnung der Bank

Die Volksabstimmung vom 7. November 1869

Das Gesetz, das der Bank ihre rechtliche Gestalt gab, wurde im Sommer und Herbst 1869 ausgearbeitet und nach der neuen Verfassung dem Volk vorgelegt. Die amtliche Sammlung der Zürcher Gesetze verzeichnet es als «Gesetz betreffend die Zürcher Kantonalbank» mit Datum vom 7. November 1869, dem Tag der Volksabstimmung, den der Text der Sammlung als «7. Wintermonat 1869» bezeichnet. Das Gesetz wurde mit 37’157 von 48’001 Stimmen angenommen.¹ Eine Mehrheit von über drei Vierteln war ein klares Verdikt, zumal die Verfassung selbst sieben Monate zuvor mit rund 61 % angenommen worden war. Viele Stimmberechtigte, die bei den politischen Reformen gezögert hatten, hatten offenbar keine Mühe mit einer Bank, die ihnen billigeren Kredit versprach. Die Zürcher Kantonalbank datiert in ihrer eigenen Darstellung ihrer Geschichte die Annahme des Gesetzes auf den Herbst 1869 und die Eröffnung auf den 15. Februar 1870.²

Das Gesetz war kurz. Seine Knappheit entsprach einem Gesetzgebungsstil, den die Demokraten mit den von ihnen besiegten Liberalen teilten: Das eidgenössische Münzgesetz von 1850 war ein Muster an Sparsamkeit gewesen (vgl. Teil C), und das Bankgesetz von 1869 folgte derselben Tradition. In rund dreissig Paragrafen bestimmte es den Zweck der Bank, ihr Kapital, die Garantie des Staates, die zulässigen Geschäftsarten, die Grenzen ihrer Kreditvergabe, ihre Organe und die Verwendung ihrer Gewinne.

Zweck, Kapital und Staatsgarantie

Der erste Paragraf umschrieb den Zweck in einem einzigen Satz: «Die Kantonalbank hat den Zweck, nach Maaßgabe ihrer Mittel, den Kantonseinwohnern die Befriedigung ihrer Kredit- und Geldbedürfnisse zu erleichtern.» Die Bank sollte es den Einwohnern des Kantons im Rahmen ihrer Mittel erleichtern, ihre Kredit- und Geldbedürfnisse zu befriedigen. Das Gesetz schenkte den kleinen und mittleren Grundbesitzern, den Handwerkern und dem Gewerbe besondere Beachtung. Der zweite Paragraf bestimmte, dass das vom Staat aufzubringende Gründungskapital vorläufig sechs Millionen Franken betragen solle, mit der Möglichkeit einer Erhöhung. Der dritte Paragraf enthielt die Bestimmung, welche die Zürcher Kantonalbank seither prägt: «Der Staat haftet hinter den eigenen Mitteln der Bank für alle Verbindlichkeiten derselben.»³ Der Staat haftete also hinter den eigenen Mitteln der Bank für alle ihre Verbindlichkeiten.

Diese drei Sätze verdienen die Aufmerksamkeit des Juristen, denn sie enthalten das ganze Modell in verdichteter Form. Die Zweckbestimmung machte die Bank zu einem Instrument der öffentlichen Politik mit einem bestimmten Kundenkreis, den Einwohnern des Kantons, und einer bestimmten Funktion, der Befriedigung ihrer Kredit- und Geldbedürfnisse. Die Wendung «nach Maaßgabe ihrer Mittel» begrenzte diese Funktion durch die eigenen Mittel der Bank, was bedeutete, dass von der Bank eine Geschäftsführung nach soliden kaufmännischen Grundsätzen erwartet wurde. Das Kapital stellte der Staat bereit, was den Kanton zum alleinigen Eigentümer machte. Die Garantie war subsidiär: Die Gläubiger hielten sich zuerst an das Vermögen der Bank und erst dann an den Staat. Sie war zudem betragsmässig unbeschränkt und deckte alle Verbindlichkeiten ohne Unterschied. Ein Sparer, der sein Geld bei der Kantonalbank anlegte, hatte daher die ganze Steuerkraft des Kantons hinter seiner Forderung, was keine Privatbank bieten konnte.

Geschäftszweige und Grenzen

Das Gesetz zählte die zulässigen Geschäfte auf. Die Bank konnte grundpfandgesicherte Darlehen gewähren, Wertpapiere kaufen und verkaufen, eine Sparkasse führen, Wechsel diskontieren und einziehen, Kreditlinien eröffnen und gegen Faustpfand Darlehen gewähren. Sie erhielt das Recht zur Ausgabe unverzinslicher Banknoten: «Der Kantonalbank steht das Recht der Emission unverzinslicher Banknoten zu.» Spareinlagen sollten vom Tag der Einzahlung an verzinst werden und waren in der Regel jederzeit auf Verlangen rückzahlbar. Die Hypothekarkreditvergabe unterlag vorsichtigen Grenzen: Darlehen auf landwirtschaftlichen Grundstücken durften nie mehr als drei Viertel ihres Wertes betragen, Darlehen auf Häusern und Ökonomiegebäuden höchstens zwei Drittel.⁴

Die Kombination ist aufschlussreich. Kern des Geschäfts waren Hypothekarkredit und Spargeschäft, was den Bedürfnissen der demokratischen Kundschaft entsprach. Die Notenausgabe verschaffte der Bank eine billige Refinanzierungsquelle und stellte sie in Konkurrenz zu den bestehenden Notenbanken. Die Regeln über die Belehnungsgrenzen zeigen, dass die Demokraten Kredit nur gegen solide Sicherheit gewährt wissen wollten. Drei Viertel des Wertes landwirtschaftlichen Bodens waren nach den Massstäben der Zeit eine grosszügige, aber vorsichtige Obergrenze. Das Gesetz verband somit einen politischen Zweck mit bankmässiger Vorsicht. Diese Verbindung hat die Zürcher Kantonalbank während ihrer ganzen Geschichte geprägt und erklärt mehr als jeder andere Faktor, weshalb sie überlebte, wo andere Kantonalbanken scheiterten.

Governance: eine Bank des Parlaments

Das Gesetz unterstellte die Bank der Kontrolle des Kantonsparlaments. Der Bankrat, das Aufsichtsorgan, bestand aus neun Mitgliedern, die vom Kantonsrat für drei Jahre gewählt wurden. Eine auf dieselbe Weise gewählte Bankkommission von drei Mitgliedern beaufsichtigte die laufenden Geschäfte aus grösserer Nähe. Der Kantonsrat ernannte auch den Direktor.⁵ Die Gewinne sollten zunächst in den Reservefonds fliessen.⁶ Das Modell war einfach. Nachdem das Volk das Statut gutgeheissen hatte, wählten seine Vertreter im Parlament die Männer, welche die Bank führten. Die Kantonsregierung spielte eine untergeordnete Rolle. In einer Zeit, in der die Demokraten einer in wenigen Händen konzentrierten Exekutivgewalt misstrauten, war es folgerichtig, die Bank der von ihnen beherrschten Legislative zu unterstellen.

Diese parlamentarische Governance hat alle späteren Reformen überdauert. Der Bankrat wird noch immer vom Kantonsrat gewählt, der auch den Geschäftsbericht der Bank genehmigt und die im geltenden Statut so genannte «Oberaufsicht» ausübt. Das Gleichgewicht zwischen politischer Kontrolle und professioneller Führung wurde wiederholt angepasst, zuletzt nach der Derivate-Affäre von 2006 und 2007 und in den Debatten über Kapital und Vergütung von 2014, die beide weiter unten behandelt werden. Die Grundstruktur, eine Bank im Eigentum des Kantons, geleitet von einem vom Parlament gewählten Rat, ist diejenige von 1869 geblieben.

Die Eröffnung am 15. Februar 1870

Das Gesetz sah die Aufnahme der Geschäftstätigkeit auf den 1. Januar 1870 vor.⁷ In der Praxis verzögerte sich der Beginn um mehrere Wochen. Nach der NZZ erwies sich die Rekrutierung der Führung als schwierig, und mehrere Kandidaten lehnten die ihnen angebotenen Stellen ab.⁸ Die Bank öffnete ihre Türen schliesslich am 15. Februar 1870 im Feldhof beim Paradeplatz, mit zehn Angestellten.⁹ Das Schweizer Radio berichtet gestützt auf den Historiker Matthias Wiesmann, das erste Büro habe sich in der ehemaligen Wohnung eines Zeughausmeisters befunden, und zitiert dessen Urteil, es sei «alles ein wenig improvisiert» gewesen.¹⁰

Am Eröffnungstag versandte die Bank an mögliche Kunden einen Brief, in dem sie die Aufnahme der Geschäftstätigkeit ankündigte. Der vom Bankpräsidenten, vom Direktor und vom Kassier unterzeichnete Brief war mit einiger Zurückhaltung an «unsere Geschäftsfreunde» gerichtet. Dem Archiv der Bank war dieses Gründungsdokument abhandengekommen. Im Januar 2020 legte ein deutscher Briefmarkensammler das Original einem Berater der Winterthurer Filiale der Bank vor, sodass die Bank es rechtzeitig zu ihrem 150-jährigen Bestehen zurückerhielt.¹¹ Der Standort des ersten Büros ist symbolträchtig. Die Kantonalbank begann ihr Dasein wenige Schritte von dem Platz entfernt, an dem die Kreditanstalt in den folgenden Jahren ihren Hauptsitz errichten sollte. Seither ist sie in unmittelbarer Nachbarschaft der grossen Privatbanken geblieben.¹²

Die Gründung der Kantonalbank markierte auch einen Wendepunkt im Verhältnis des Kantons zur ältesten Bank Zürichs. Leu & Co., 1755 als Zinskommission des Staates gegründet, war auch nach der Umwandlung in eine Aktiengesellschaft 1854 mit dem Kanton verbunden geblieben. Nach einer in Teil C zitierten Darstellung der Geschichte der Bank verkaufte der Kanton seine Beteiligung an der Leu, als er die Kantonalbank gründete.¹³ Wie immer die genauen Bedingungen lauteten, die Richtung ist klar. Der Kanton entschied sich, seine öffentliche Bankfunktion durch eine neue Institution mit demokratischem Auftrag wahrzunehmen, und überliess die patrizische Bank des 18. Jahrhunderts dem Markt. Der Vergleich zwischen den beiden Modellen wird in Abschnitt IX aufgenommen.

Anmerkungen

1. Staatsarchiv des Kantons Zürich, Offizielle Sammlung der Gesetze und Verordnungen (OS), Bd. 15, S. 92–99, «Gesetz betreffend die Zürcher Kantonalbank», 7. November 1869, https://archives-quickaccess.ch/viewer_pdf/stazh_os/OS%2015%20(S.%2092-99)/pdf_t. Der Katalogeintrag findet sich unter https://www.archives-quickaccess.ch/stazh/os/ref/OS+15+(S.+92-99). ↩
2. Zürcher Kantonalbank, «Geschichte: Die nahe Bank seit über 150 Jahren», https://www.zkb.ch/de/ueber-uns/unser-unternehmen/geschichte.html. ↩
3. OS 15, S. 92–99, §§ 1–3 (zit.). Die Zusammenfassung des Gesetzes nennt zudem eine Ermächtigung, das Kapital auf zwölf Millionen Franken zu erhöhen. ↩
4. OS 15, S. 92–99, §§ 7, 9, 11 und 14 (zit.). Der Wortlaut von § 14 lautet: «Die Belehnung von landwirthschaftlichen Grundstücken darf nie mehr als ¾, die von Häusern und Oekonomiegebäuden höchstens 2/3 betragen.» ↩
5. OS 15, S. 92–99, Bestimmungen über die Organe der Bank (zit.). ↩
6. OS 15, S. 92–99, § 16 (zit.). ↩
7. OS 15, S. 92–99, § 29 (zit.). ↩
8. NZZ, «150 Jahre Zürcher Kantonalbank: ZKB, Retterin vor ‹Kapitalisten›» (zit.). ↩
9. Zürcher Kantonalbank, «Geschichte», Unternehmensprofil, https://unternehmensprofil.zkb.ch/de/geschichte.html. Die NZZ verortet das erste Büro im Feldhof beim Paradeplatz: NZZ, «150 Jahre Zürcher Kantonalbank» (zit.). ↩
10. SRF, «150 Jahre Zürcher Kantonalbank – ‹Es war alles ein wenig improvisiert›», 2020, https://www.srf.ch/news/regional/zuerich-schaffhausen/150-jahre-zuercher-kantonalbank-es-war-alles-ein-wenig-improvisiert. ↩
11. Zürcher Kantonalbank, «Unsere Bank – wie alles begann», https://www.zkb.ch/de/blog/themen/unsere-bank-wie-alles-begann.html, und «Ausstellung ZeitReise: Kundenbrief von 1870», https://www.zkb.ch/de/blog/themen/kundenbrief-von-1870.html. ↩
12. Limmattaler Zeitung, «Vom Säumärt zum Paradeplatz und zurück – oder: Wie der Bankenplatz Zürich entstand», https://www.limmattalerzeitung.ch/limmattal/zuerich/historisch-system-escher-und-demokraten-im-wettstreit-oder-wie-der-bankenplatz-zuerich-entstand-ld.2433825. Der Artikel datiert das Gebäude der Kreditanstalt am Paradeplatz auf 1873–1876. ↩
13. Inside Paradeplatz, «The Big Sleep – die Bank Leu, Teil vier», 21. Januar 2019, https://insideparadeplatz.ch/2019/01/21/the-big-sleep-die-bank-leu-teil-vier%EF%BB%BF/ («Mit ihrer Gründung 1870 verkaufte der Staat sein bis dahin beträchtliches Aktienpaket von Leu und engagierte sich entsprechend bei der ZKB.»). Vgl. auch Kapitel C.II zu Leu & Co. ↩

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