Die Gotthardkonferenz von 1869 und der Staatsvertrag vom 15. Oktober 1869

Die diplomatischen Vorbereitungen nahmen den grössten Teil der 1860er-Jahre in Anspruch. Nachdem Italien seine Präferenz für den Gotthard zu erkennen gegeben hatte und die deutschen Staaten zur selben Auffassung gelangt waren, sprach sich der schweizerische Bundesrat, gedrängt durch diese ausländischen Signale und durch die Gotthardvereinigung, für die Gotthardlinie aus.¹ Die Verhandlungen gipfelten in einer internationalen Konferenz, die vom 15. September bis zum 15. Oktober 1869 in Bern tagte. Den Vorsitz führte Bundesrat Emil Welti, Vorsteher des Post- und Eisenbahndepartements. Die Konferenz legte das Bauprogramm, die Gesamtsumme der Kosten und die Art der Mittelbeschaffung fest.² Italienische und deutsche Delegierte sassen mit den schweizerischen Unterhändlern am Tisch.³ Die technische Seite der Konferenz war ebenso wichtig wie die diplomatische, denn die Subventionsstaaten wollten Zusicherungen über die Linienführung, die Steigungen und die Länge des Scheiteltunnels, bevor sie öffentliche Mittel bereitstellten.

Der an der Konferenz vereinbarte Finanzierungsplan ging von Gesamtkosten von 187 Mio. Franken für das ganze Netz aus. Italien sollte 45 Mio. Franken beitragen, die deutsche Seite 20 Mio. und die Schweiz 20 Mio., zusammen also 85 Mio. Franken an Subventionen. Die verbleibenden 102 Mio. Franken sollte die Gesellschaft, die die Linie bauen und betreiben würde, am Kapitalmarkt aufnehmen.⁴ Der schweizerische Anteil war keine Bundessubvention im heutigen Sinn. Nach der Verfassung von 1848 und dem Eisenbahngesetz von 1852 überliess der Bund den Eisenbahnbau den Kantonen und privaten Gesellschaften, sodass die schweizerischen 20 Mio. Franken von den interessierten Kantonen zusammen mit der Nordostbahn und der Centralbahn getragen wurden.⁵ Anteilsmässig deckten die Subventionen rund 45 Prozent der geschätzten Kosten, während der Kapitalmarkt den Rest aufbringen sollte. Der deutsche Wikipedia-Artikel zur Bahn berechnet die Anteile mit 24,05 Prozent für Italien, je 10,7 Prozent für Deutschland und die Schweiz und 54,55 Prozent für den internationalen Kapitalmarkt.⁶

Der Staatsvertrag zwischen der Schweiz und Italien wurde am 15. Oktober 1869 in Bern unterzeichnet. Die deutsche Seite trat ihm mit einer Übereinkunft vom 28. Oktober 1871 bei, nachdem die Gründung des Deutschen Reichs den Norddeutschen Bund und die süddeutschen Staaten als massgebliche Vertragspartei abgelöst hatte. Nach dem Austausch der Ratifikationsurkunden am 31. Oktober 1871 wurde das vereinigte Vertragswerk im Reichsgesetzblatt jenes Jahres veröffentlicht.⁷ Der Vertrag ist für einen Juristen ein bemerkenswertes Dokument. Er umschrieb das zu bauende Netz, ein Liniensystem von rund 263 Kilometern, das von Luzern und Zug über Goldau, Flüelen und den Scheiteltunnel nach Biasca und Bellinzona und von dort nach Lugano und Chiasso sowie nach Magadino und an die italienische Grenze am Lago Maggiore führte. Er legte die Subventionen auf 45 Mio. Franken für Italien, 20 Mio. für die Schweiz und 20 Mio. für Deutschland fest. Er bestimmte, dass ein Drittel der Subventionen in neun gleichen Jahresraten zu zahlen war, während die übrigen zwei Drittel nach Massgabe des nachgewiesenen Baufortschritts am Tunnel freigegeben werden sollten. Er ging für den Tunnel zwischen Göschenen und Airolo von einer Bauzeit von neun Jahren aus.

Drei weitere Klauseln zeigen, wie der Vertrag öffentliche und private Interessen ausbalancierte. Die Subventionsstaaten erhielten ein Aufsichtsrecht: Jedes Jahr sollten die Arbeiten zu einem festen Zeitpunkt in Anwesenheit von Delegierten der Vertragsstaaten überprüft werden. Der Vertrag setzte Höchsttarife für Personen und Güter fest, wobei die Frachtsätze nach der Steigung der Linie und der Art der Ladung abgestuft waren, sodass die subventionierenden Staaten sicher sein konnten, dass ihre öffentlichen Mittel nicht auf Kosten ihrer Händler in Monopolgewinne verwandelt würden. Schliesslich behielt sich die Schweiz das Recht vor, die zur Wahrung ihrer Neutralität und zur Verteidigung des Landes erforderlichen Massnahmen zu treffen.⁸ Der Neutralitätsvorbehalt sollte im 20. Jahrhundert grosse Bedeutung erlangen. Für die finanzielle Geschichte sind die ersten beiden Klauseln massgebend. Sie machten die ausländischen Staaten zu mehr als passiven Geldgebern: Die subventionierenden Regierungen wurden zu überwachenden Parteien mit einem Interesse am Fortschritt der Arbeiten und an den Tarifen – eine Stellung, wie sie öffentliche Zuschussgeber und Entwicklungsbanken in der modernen Projektfinanzierung einnehmen.

Die rechtliche Architektur von 1869 war mehrstufig. An der Spitze stand ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen souveränen Staaten, der Verpflichtungen zwischen Regierungen begründete. Darunter stand eine schweizerische Konzession, die die Kantone gestützt auf das Eisenbahngesetz von 1852 erteilten, und darunter wiederum eine private Gesellschaft, die die Subventionen erhalten, die Konzession innehaben und das Kapital aufnehmen sollte. Die Subventionen waren an die Gründung einer Gesellschaft mit ausreichendem Aktien- und Obligationenkapital geknüpft, während die Fähigkeit der Gesellschaft, dieses Kapital aufzunehmen, ihrerseits von der Glaubwürdigkeit der Subventionen abhing. Jede Ebene stützte die anderen. Die Bundesbehörden wirkten als Vermittler zwischen den ausländischen Regierungen und der privaten Gesellschaft, denn der Vertrag wurde von der Eidgenossenschaft geschlossen, obwohl diese selbst in diesem Stadium nichts beitrug. Diese Vermittlerrolle sollte den Bundesrat starkem politischem Druck aussetzen, als das Projekt in Schwierigkeiten geriet.

Die italienische Seite hatte gute Gründe, den grössten Beitrag zu leisten. Für das junge Königreich bot der Gotthard einen Weg nach Norden, der sowohl österreichische als auch französische Kontrolle umging, und namentlich Mailand erwartete, zum südlichen Endpunkt einer neuen europäischen Handelsader zu werden. Der italienische Ministerpräsident Luigi Federico Menabrea, der die Verhandlungen führte, stand dem schweizerischen Bundesstaat skeptisch gegenüber und bemerkte, es sei die Schweiz, die sich selbst nie verstehen könne.⁹ Die Bemerkung spiegelte die Schwierigkeit, mit einem Staat zu verhandeln, in dem die Zentralregierung in Eisenbahnfragen wenig Macht besass und in dem Kantone, Gesellschaften und eine private Vereinigung mit verschiedenen Stimmen sprachen. Eschers Leistung bestand darin, diese Stimmen den ausländischen Partnern als eine einzige, glaubwürdige Gegenpartei zu präsentieren. Nur wenige andere Schweizer Persönlichkeiten jener Zeit hätten in solchen Verhandlungen die politische Autorität eines Nationalrats mit der finanziellen Autorität des Präsidenten der Kreditanstalt verbinden können.

Anmerkungen

1. Heid et al., «Verkehr – Nord-Süd-Transit», sozialgeschichte.ch (a. a. O.), mit dem Hinweis, dass Italien und die deutschen Staaten 1869 ihre Präferenz für die Gotthardroute erklärten und der Bundesrat sie anschliessend auf ausländischen Druck hin befürwortete. ↩
2. Claudia Aufdermauer, «Welti, Emil», Neue Deutsche Biographie online (1. Oktober 2022), und Wilhelm Oechsli, «Welti, Friedrich Emil», Allgemeine Deutsche Biographie 55 (1910), 376–384, beide über Deutsche Biographie, https://www.deutsche-biographie.de/dboW3791.html. ↩
3. AlpTransit Portal, «Geschichte des Gotthardkomitees», https://www.alptransit-portal.ch/Storages/User//Meilensteine/Pin_066/Dokumente_066/Geschichte_Gotthardkomitee.pdf; dort werden Deutschland (zunächst der Norddeutsche Bund zusammen mit dem Grossherzogtum Baden), Italien und die Schweiz als Parteien von 1869 genannt und die Beiträge von 45 Mio. Franken aus Italien und je 20 Mio. aus Deutschland und der Schweiz an das geplante Baukapital von 187 Mio. angegeben. ↩
4. Dodis, «Diplomatie auf Schienen» (a. a. O.), mit der an der Berner Konferenz von 1869 vereinbarten Finanzierungsstruktur: private Investoren 102 Mio. Franken, Italien 45 Mio., Deutschland und die Schweiz je 20 Mio.; Meister, Geschichte des Gotthard-Komitees (a. a. O.), nennt dasselbe geplante Kapital von 187 Mio. Franken. ↩
5. Swissvotes, Vorlage Nr. 20 vom 19. Januar 1879 zum Bundesgesetz betreffend Subventionen für Alpenbahnen, Kurzbeschreibung, https://swissvotes.ch/vote/20.00/kurzbeschreibung-de.pdf; danach hatten die Kantone die ursprüngliche Subvention von 20 Mio. Franken gemeinsam mit der Schweizerischen Nordostbahn und der Schweizerischen Centralbahn getragen. ↩
6. Wikipedia (deutsch), «Gotthardbahn», Abschnitt zur Finanzierung, https://de.wikipedia.org/wiki/Gotthardbahn. ↩
7. «Übereinkunft zwischen Deutschland, Italien und der Schweiz wegen Herstellung und Subventionierung einer Eisenbahn über den St. Gotthard», Deutsches Reichsgesetzblatt 1871, Nr. 44, 376–389, transkribiert auf Wikisource, https://de.wikisource.org/wiki/%C3%9Cbereinkunft_zwischen_Deutschland,_Italien_und_der_Schweiz_wegen_Herstellung_und_Subventionierung_einer_Eisenbahn_%C3%BCber_den_St._Gotthard. ↩
8. Übereinkunft (Wikisource, a. a. O.), Art. 3, 6, 8, 12, 16, 17 und 20, zur Tunnelbauzeit, zur Neutralität, zu den Höchsttarifen, zur jährlichen Überprüfung sowie zu den Subventionsbeträgen und Raten. ↩
9. Dodis, «Diplomatie auf Schienen» (a. a. O.), mit Menabreas Bemerkung zum schweizerischen Föderalismus. ↩

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