Das Eidgenössische Versicherungsamt und die ersten Jahrzehnte der Aufsicht

Die mit dem Vollzug des Gesetzes betraute Behörde war das Eidgenössische Versicherungsamt, das 1886 in Bern seine Tätigkeit aufnahm. Es war zunächst dem Departement des Innern und später dem Handels-, Industrie- und Landwirtschaftsdepartement angegliedert. 1896 wechselte es zum Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, wo es mehr als ein Jahrhundert lang blieb.¹ Die Angliederung an das Justizdepartement war bezeichnend. Sie machte deutlich, dass die Versicherungsaufsicht als Frage der Rechtsordnung und des Schutzes privater Rechte verstanden wurde, näher an der Aufsicht über Stiftungen oder am Handelsregister als an der Wirtschaftspolitik im engeren Sinn.

Erster Direktor des Amtes war Johann Jakob Kummer (1828–1913), der von 1873 bis 1886 das Eidgenössische Statistische Büro geleitet hatte. Kummer gehörte zum Kreis jener Statistiker, die in den 1870er- und 1880er-Jahren die Hilfsgesellschaften dafür kritisierten, dass sie ohne solide versicherungsmathematische Grundlagen arbeiteten. Seiner Ansicht nach war es Aufgabe der Statistik und der Statistiker, diese Vereine auf den richtigen Weg zu führen. Ab 1891 beschäftigte das Amt Christian Moser (1861–1935) als ersten eidgenössischen Versicherungsmathematiker. Moser lehnte 1912 die Leitung des neuen Bundesamts für Sozialversicherung ab.² Diese Namen zeigen den Charakter des frühen Amtes. Es war mit Mathematikern und Statistikern besetzt, die das Versicherungswesen als angewandte Wahrscheinlichkeitslehre verstanden, weshalb die schweizerische Aufsicht von Anfang an eine starke versicherungsmathematische Tradition entwickelte.

Die tägliche Arbeit des Amtes bestand in den Jahrzehnten nach 1886 darin, Bewilligungsgesuche zu prüfen, die Jahresberichte und Rechnungen der bewilligten Unternehmen durchzusehen und zunehmend auch die Prämientarife und allgemeinen Bedingungen zu prüfen, welche die Versicherer verwenden wollten. Das Gesetz selbst sagte wenig über die Höhe der Prämien, doch die Praxis des Amtes entwickelte sich hin zu dem, was später als materielle Aufsicht bezeichnet wurde, also eine präventive Prüfung von Produkten, Tarifen und Bedingungen, bevor diese auf den Markt gebracht wurden.³ Die schweizerische Versicherungsaufsicht war während des grössten Teils ihrer Geschichte ebenso eine Aufsicht über Produkte wie über Unternehmen. Die Genehmigung von Tarifen und Bedingungen durch das Amt schützte die Versicherungsnehmer vor unfairen Bedingungen. Sie stabilisierte zugleich die Preise, was einer in Verbänden und Kartellen organisierten Branche entgegenkam.

Parallel dazu organisierte sich die Branche selbst. Im Dezember 1900 gründeten einundzwanzig schweizerische Versicherungsgesellschaften einen Verband, der später den Namen Verband konzessionierter schweizerischer Versicherungsgesellschaften und ab 1978 Schweizerischer Versicherungsverband (SVV) trug. Der Verband pflegte enge Kontakte zum Eidgenössischen Versicherungsamt und verfolgte die Zulassung ausländischer Versicherungsgesellschaften. Er wirkte zudem an der Ausarbeitung von Kartellabsprachen mit, insbesondere über die Höhe der Prämien.⁴ Der schweizerische Versicherungsmarkt des 20. Jahrhunderts wurde deshalb von einem Dreieck geprägt: einem Bundesamt mit präventiven Befugnissen, einem starken Verband mit Sitz in Zürich und einer kleinen Zahl grosser inländischer Gesellschaften, deren Manager zwischen den Gremien des Verbands und den Verwaltungsräten der führenden Zürcher und Basler Konzerne wechselten.

Das Wachstum des Marktes in diesem Rahmen war beträchtlich. Das inländische Prämienvolumen stieg von 30,4 Millionen Franken im Jahr 1891 auf 56,5 Milliarden Franken im Jahr 2010.⁵ Obwohl diese Zahlen nicht teuerungsbereinigt sind, spiegeln sie den Wandel der Schweiz von einem von ausländischen Anstalten beherrschten Markt zu einem der am dichtesten versicherten Länder der Welt wider, mit inländischen Gesellschaften, die zu bedeutenden Exporteuren von Versicherungsdienstleistungen geworden waren. Das frühe Aufsichtsregime trug zu diesem Wandel bei. Indem es schwache ausländische Konkurrenten ausfilterte und verlangte, dass für das Schweizer Geschäft Reserven gehalten wurden, schuf es einen geschützten Raum, in dem inländische Gesellschaften Kapital und Ansehen aufbauen konnten. Kritiker wandten später ein, derselbe Schutz habe den Schweizer Markt teuer und innovationsträge gemacht – eine Kritik, die zur Deregulierung der 1990er-Jahre führte.

Anmerkungen

1. SVV, «Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung» (oben zitiert). Die Darstellung des SVV datiert die Aufnahme der Tätigkeit des Eidgenössischen Versicherungsamts auf 1886 und seine Überführung in das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement auf 1896. ↩
2. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, «Kalkulationsdebatten um 1900», https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/zahlen/kalkulationsdebatten-um-1900. Die Seite beschreibt Kummers Rolle als Direktor des Eidgenössischen Statistischen Büros (1873–1886) und anschliessend als Leiter des Eidgenössischen Versicherungsamts sowie Mosers Ernennung zum ersten eidgenössischen Versicherungsmathematiker 1891. ↩
3. Der Begriff materielle Staatsaufsicht wird in der schweizerischen Literatur für die präventive Genehmigung von Tarifen und Bedingungen verwendet, welche die schweizerische Versicherungsaufsicht bis in die 1990er-Jahre kennzeichnete. Die Botschaft des Bundesrats zum VAG vom 9. Mai 2003 (BBl 2003 3789, oben zitiert) verwendet den Begriff und schlägt den «Verzicht auf systematische, präventive Tarifkontrollen» vor. Zur frühen Praxis beschreibt Walter Stämpfli, «Die schweizerische Staatsaufsicht über das private Versicherungswesen und ihre Tätigkeit», Zeitschrift für schweizerische Statistik 1907, Bd. I, https://www.sses.swiss/journal/archive/pdf/1907/1907-I-38.pdf, das Recht und die Pflicht des Versicherungsamts, Statuten und Versicherungsbedingungen zu prüfen, deren Änderungen erst nach Genehmigung durch den Bundesrat wirksam wurden. ↩
4. HLS, Matthieu Leimgruber, «Schweizerischer Versicherungsverband (SVV)», Version vom 23. September 2025, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/062282/2025-09-23/. Der Artikel erwähnt den Sitz des SVV in Zürich, seine engen Kontakte zum Eidgenössischen Versicherungsamt und seine Rolle bei Prämienabsprachen. ↩
5. HLS, «Versicherungen» (oben zitiert), Abschnitt zur Entwicklung des Prämienvolumens. ↩

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