Der Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität vom 10. April 2024

Das Bankengesetz (BankG) verpflichtet den Bundesrat, die Too-big-to-fail-Bestimmungen periodisch zu überprüfen und dem Parlament Bericht zu erstatten. Der Untergang der Credit Suisse machte aus dieser Routinepflicht das zentrale Dokument der Reform. Am 10. April 2024 veröffentlichte der Bundesrat seinen Bericht zur Bankenstabilität, in dem er zum Schluss kam, dass das bestehende Regime weiterentwickelt und gestärkt werden müsse.¹ Der Bericht verbindet eine Darstellung der Krise, eine Evaluation der bestehenden Regeln und einen Massnahmenkatalog. Er bleibt der Referenztext für jeden späteren Schritt.

Der Bundesrat gliederte seine Vorschläge in drei Stossrichtungen: Stärkung der Prävention, Stärkung der Liquidität und Erweiterung des Krisen-Instrumentariums. Innerhalb dieser Bereiche empfahl er 22 Massnahmen zur Umsetzung und eine weitere Gruppe von Massnahmen zur vertieften Prüfung.² Unter der Prävention führte er ein Senior Managers Regime auf, strengere Regeln für Boni mit Rückbehaltungsfristen und Rückforderung (Clawback), verschärfte Kapitalanforderungen für systemrelevante Banken, erweiterte Befugnisse der FINMA zum frühzeitigen Eingreifen und die Prüfung einer Bussenkompetenz. Unter der Liquidität nannte er die höheren Liquiditätsbestände der Banken selbst, die bereits auf den 1. Januar 2024 eingeführt worden waren, eine erweiterte Fähigkeit der SNB zur Liquiditätsversorgung und die Verankerung eines staatlichen Liquiditätsrückhalts (Public Liquidity Backstop) im ordentlichen Recht. Das Krisen-Instrumentarium sollte durch eine bessere Abwicklungsplanung, eine Verringerung der mit einem Bail-in verbundenen Rechtsrisiken und eine engere Zusammenarbeit der Behörden erweitert werden.

Die Kapitalvorschläge wurden recht ausführlich beschrieben. Der Bericht verlangte eine stärkere Kapitalunterlegung der Beteiligungen, die die Schweizer Stammbank an ihren ausländischen Tochtergesellschaften hält, damit die Stammbank in einer Krise Handlungsspielraum behält und gegen Ring-Fencing-Massnahmen ausländischer Behörden geschützt ist. Er empfahl vorausschauende Elemente in den institutsspezifischen Säule-2-Zuschlägen, gestützt auf Stresstests, Profitabilitätsanalysen und Marktindikatoren wie Ratings und Credit-Default-Swap-Spreads. Er schlug eine strengere Behandlung von Aktiven vor, deren Wert in einer Krise nicht realisiert werden könnte, sowie eine Stärkung der Verlustabsorptionsfunktion von AT1-Instrumenten, solange die Bank noch fortgeführt wird (Going Concern).³ Jeder dieser Punkte sollte, teils in abgeänderter Form, im Paket vom Juni 2025 wieder auftauchen.

Ebenso aufschlussreich war der Bericht in dem, was er verwarf. Der Bundesrat sah keinen Bedarf für grundlegende Einschränkungen der Gruppenstruktur von Banken, sei es durch ein Trennbankensystem oder durch Grössenbeschränkungen, und erachtete den bestehenden Einlagensicherungsrahmen als angemessen. Er bekräftigte die drei klassischen Ziele des Regimes, nämlich die Verringerung der Risiken für das Finanzsystem, die Aufrechterhaltung der volkswirtschaftlich wichtigen Funktionen und die Vermeidung des Einsatzes öffentlicher Mittel, und erklärte sie für weiterhin gültig. Er räumte zugleich ein, dass die Krise Spannungen zwischen ihnen offengelegt habe. Der Bericht hielt fest, das vorrangige Ziel sei eine Stärkung der Eigenverantwortung der Banken, ihrer Organe und ihrer Kunden, und lehnte ausdrücklich eine stärkere Abstützung auf den Staat ab. Zum Notrecht wählte er eine vorsichtige Formel: Die Möglichkeit, in bestimmten Krisensituationen gestützt auf Notrecht zu handeln, könne nicht kategorisch ausgeschlossen werden, doch solle der Bundesrat wenn immer möglich darauf verzichten.⁴

Die Zahl von 180 Prozent des Bruttoinlandprodukts erklärt vieles von dem, was folgte. Da für eine Bank dieser Grösse kein Schweizer Fusionspartner existiert, bliebe nur eine staatliche Rettung, die selbst die soliden Finanzen der Eidgenossenschaft stark belasten würde. Die Logik des Berichts wies daher auf eine Bank hin, die sich aus eigener Kraft, mit eigenem Kapital und eigener Liquidität, retten können oder ohne öffentliche Mittel abgewickelt werden muss. Diese Logik sollte später mit dem Geschäftsmodell der UBS kollidieren, deren Führung argumentierte, die Bank sei bereits sicher und zusätzliche Anforderungen würden sie gegenüber ihren internationalen Konkurrenten nur schwächen.

Kommentatoren begrüssten die Breite des Berichts, kritisierten jedoch seine Unbestimmtheit bei konkreten Massnahmen. Der Bericht sagte, welche Instrumente gestärkt werden sollten, nicht aber in welchem Umfang, und überliess die Kalibrierung der Kapitalanforderungen einer späteren Phase.⁵ Diese spätere Phase kam im Juni 2025, nachdem sich auch das Parlament zu Wort gemeldet hatte.

Anmerkungen

1. Eidgenössisches Finanzdepartement, «Federal Council report on banking stability», 10. April 2024, https://www.efd.admin.ch/en/report-tbtf. Die Seite nennt Art. 52 BankG und die parlamentarischen Aufträge als Grundlage des Berichts. ↩
2. Eidgenössisches Finanzdepartement, «Federal Council report on banking stability», 10. April 2024, https://www.efd.admin.ch/en/report-tbtf. Die Seite führt die drei Schwerpunkte auf und hält fest, dass 22 Massnahmen vorgeschlagen werden. ↩
3. Bundesrat, Report on banking stability, 10. April 2024, Abschnitte zu den Kapitalanforderungen, https://www.efd.admin.ch/dam/en/sd-web/LuYox2INDaQy/bericht-br-tbtf-en.pdf. Der Bericht verknüpft die Kapitalvorschläge für ausländische Beteiligungen mit den Erfahrungen mit ausländischem Ring-Fencing während der Credit-Suisse-Krise. ↩
4. Bundesrat, Report on banking stability, 10. April 2024, https://www.efd.admin.ch/dam/en/sd-web/LuYox2INDaQy/bericht-br-tbtf-en.pdf. Der Bericht beziffert die Bilanzsumme der kombinierten UBS Ende 2023 auf mehr als CHF 1’400 Mrd., rund 180 Prozent des Schweizer Bruttoinlandprodukts. ↩
5. Rashid Bahar, «Federal Council report impressive but still too vague», Centre de droit bancaire et financier (CDBF), Universität Genf, 3. Mai 2024, https://cdbf.ch/en/1343/: Der Bericht «is still vague, even timid, when it comes to concrete measures: it gives a general description of the measures envisaged, but we will have to wait for the preliminary drafts». ↩

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