Die Eidgenössische Bankenkommission von 1935 bis 2009

Eine kleine Behörde mit wachsendem Auftrag

Die Eidgenössische Bankenkommission nahm ihre Arbeit 1935 mit einem Auftrag auf, den ihr erster Präsident als schwierig bezeichnete. Schulthess sagte den Mitgliedern an ihrer ersten Sitzung, ihre Aufgabe werde nicht leicht sein, und sie müssten mit aller Kraft versuchen, das schweizerische Bankwesen zu erhalten.¹ Während drei Jahrzehnten blieb die Kommission ein kleines Gremium, das sich auf die Berichte der anerkannten Revisionsstellen stützte und im Einzelfall eingriff, wenn Banken in Schwierigkeiten gerieten. Ihre Aufsichtsphilosophie war reaktiv. Sie versuchte nicht, die Struktur des Bankenmarktes zu gestalten, und überliess die Führung der Banken deren Verwaltungsräten, solange die gesetzlichen Anforderungen erfüllt waren.

Der Auftrag wuchs mit jedem neuen Bereich der Finanztätigkeit, den das Parlament zu regeln beschloss. Die erste grössere Erweiterung betraf die Anlagefonds. Nach einer Reihe von Skandalen um Immobilien- und Wertschriftenfonds in den frühen 1960er-Jahren unterstellte das Bundesgesetz über die Anlagefonds von 1966 die Fondsleitungen der Aufsicht der Kommission, die diese Aufgabe 1967 übernahm.² Die Totalrevision des Bankengesetzes von 1971 stärkte ihre Stellung erheblich, indem sie die Bewilligungspflicht und die Gewährsprüfung für Bankleiter einführte und der Kommission weitergehende Eingriffsbefugnisse verlieh. Der Chiasso-Skandal bei der Kreditanstalt im Jahr 1977 offenbarte die Grenzen eines Aufsichtssystems, das sich fast vollständig auf externe Revisoren stützte, und führte zur Sorgfaltspflichtvereinbarung der Banken, den Anfängen der schweizerischen Praxis der Geldwäschereibekämpfung, die Kapitel F.V eingehend untersucht.

Das Bundesgesetz über die Börsen und den Effektenhandel von 1995 unterstellte die Börsen und Effektenhändler der Aufsicht der Kommission und machte sie zu einer allgemeinen Aufsichtsbehörde über die Wertpapiermärkte. 2002 erliess die Kommission eine eigene Verordnung über die Verhinderung von Geldwäscherei bei den von ihr beaufsichtigten Instituten.³ Am Ende ihres Bestehens war die Kommission zuständig für die Aufsicht über Banken und Effektenhändler, Anlagefonds, Börsen und die Verhinderung der Geldwäscherei in ihrem Aufsichtsbereich, und sie entschied über den Konkurs von Finanzinstituten. Sie war eine unabhängige Bundesbehörde, administrativ dem Eidgenössischen Finanzdepartement angegliedert, und pflegte regelmässige Kontakte mit der Schweizerischen Nationalbank (SNB) und den Branchenverbänden.⁴

Die Kommission und das Bankgeheimnis

Das Verhältnis zwischen der Aufsichtsbehörde und dem Bankgeheimnis war vielschichtiger, als die Formel von 1934 vermuten liess. Die Kommission und ihr Personal waren an das Geheimnis gebunden, und die Konstruktion des dualen Systems hielt sie in gewissem Abstand zu den Dossiers einzelner Kunden. Zugleich wurde die Kommission ab den späten 1970er-Jahren zur Behörde, welche die Sorgfaltspflichten der Banken und ihre Pflicht, ihre Kunden zu kennen, durchsetzte. Ihre Praxis zur Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Personen, zum Umgang mit politisch exponierten Personen und zur Rückführung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte veränderte allmählich die Bedeutung der Diskretion. Eine Schweizer Bank konnte sich zwar weiterhin weigern, einer ausländischen Steuerbehörde mitzuteilen, wem ein Konto gehörte, war nun aber verpflichtet, die Antwort selbst zu kennen.

Die Kommission wurde auch in die internationalen Konflikte um das Geheimnis hineingezogen. In den Fällen von Ferdinand Marcos, Sani Abacha und anderen politisch exponierten Personen, die Kapitel F.V untersucht, prüfte sie das Verhalten von Banken, die Vermögenswerte zweifelhafter Herkunft angenommen hatten, und veröffentlichte ihre Feststellungen. In der Affäre um die nachrichtenlosen Vermögen der 1990er-Jahre, die in Kapitel F.VI behandelt wird, musste sie einen Prozess beaufsichtigen, in dem die Banken ihre Unterlagen internationalen Prüfern in einem Umfang öffneten, der wenige Jahre zuvor undenkbar gewesen wäre. Jede dieser Episoden schwächte den Anspruch, das Bankgeheimnis sei ein absoluter Wert, auch wenn jede damals als Ausnahme dargestellt wurde, welche die Regel bestätige.

Das Ende der Kommission

Das letzte Jahr der Kommission war von der Krise der UBS geprägt. Im Oktober 2008 mussten der Bund und die Schweizerische Nationalbank die grösste Schweizer Bank mit einem Stabilisierungspaket stützen. Im Februar 2009 ordnete die Aufsichtsbehörde die Herausgabe von Kundendaten an die Behörden der Vereinigten Staaten an. Die Eidgenössische Bankenkommission wurde am 31. Dezember 2008 nach dreiundsiebzig Jahren Tätigkeit aufgelöst. Am 1. Januar 2009 wurde sie mit dem Bundesamt für Privatversicherungen und der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei zur Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA zusammengeführt. Im Vorwort zum letzten Jahresbericht der Kommission bemerkte ihr Präsident Eugen Haltiner, am Ende der Tätigkeit der Kommission herrsche wie an ihrem Anfang eine globale Bankenkrise. Zusammen mit ihrem Direktor Daniel Zuberbühler hatte Haltiner die Kommission durch das schwierigste Jahr seit ihrer Gründung geführt.⁵

Die Symmetrie, die Haltiner festhielt, ist bemerkenswert. Die Kommission entstand aus der Krise der 1930er-Jahre, in der der Bund die Volksbank retten musste, und sie endete in der Krise von 2008, in der der Bund die UBS stützen musste. Dazwischen lagen dreiundsiebzig Jahre, in denen sich das schweizerische Bankwesen von einer durch ihre deutschen Verluste erschütterten regionalen Branche zu einem der grössten Finanzplätze der Welt entwickelte, mit Zürich als Hauptsitz. Die neue Behörde, welche die Aufgaben der Kommission übernahm, die FINMA, hat ihren Sitz in Bern und ein grosses Büro in Zürich. Ihre Geschichte und die Geschichte der von ihr in den ersten Wochen ihres Bestehens angeordneten Übermittlung von UBS-Kundendaten gehören in Teil G.⁶

Anmerkungen

1. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, S. 18, mit einem Zitat aus Schulthess’ Antrittsrede vom April 1935. ↩
2. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, historischer Überblick, der 1967 als das Jahr verzeichnet, in dem die Aufsicht über die Anlagefonds dem Auftrag der Kommission hinzugefügt wurde. ↩
3. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, historischer Überblick, zum Börsengesetz von 1995 und zur Geldwäschereiverordnung der Kommission (GwV-EBK) von 2002. ↩
4. Wikipedia (deutsch), «Eidgenössische Bankenkommission», https://de.wikipedia.org/wiki/Eidgen%C3%B6ssische_Bankenkommission, zu den Zuständigkeiten und zur administrativen Stellung der Kommission. Wikipedia wird hier nur zur Orientierung zitiert. ↩
5. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, zur Auflösung der Kommission am 31. Dezember 2008 und zur Übertragung ihrer Aufgaben auf die FINMA am 1. Januar 2009, Vorwort des Präsidenten Eugen Haltiner, S. 19, und Verzeichnis der Organe der Kommission, das Daniel Zuberbühler als Direktor nennt. ↩
6. Guex, «Finanzplatz», HLS (2003/2017), wonach die FINMA den amerikanischen Steuerbehörden Tausende von Namen mutmasslicher amerikanischer Steuerhinterzieher, allesamt Kunden der UBS, offenlegte. ↩

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