Das Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934

Vom Entwurf zum Gesetz

Die Gesetzgebungsarbeiten begannen ernsthaft in den Jahren 1932 und 1933, unter dem Druck der soeben geschilderten Zusammenbrüche. Guex stellte fest, dass bereits der allererste Entwurf des Bankengesetzes vom Februar 1933 einen Artikel über das Bankgeheimnis enthielt. Die Bundesbehörden hatten ihn auf Verlangen der Bankiers eingefügt, die ihrerseits ausführliche Stellungnahmen einreichten und auf strafrechtlichen Sanktionen für Indiskretionen bestanden. Adolf Jöhr, Generaldirektor der Schweizerischen Kreditanstalt und einer der einflussreichsten Zürcher Bankiers der Zwischenkriegszeit, hatte im Januar 1932 geschrieben, es sei äusserst wichtig, dass das Geheimnis so streng wie möglich gewahrt werde, und es wäre sehr zu wünschen, dass Indiskretionen strafrechtlich verfolgt werden könnten. Der Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements, Jean-Marie Musy, hatte den Bankiers bereits im September 1931 zugesichert, die Aufsicht werde das Geheimnis nicht schwächen, und gewarnt, eine Flucht der bei Schweizer Banken deponierten Gelder infolge einer behördlichen Aufsicht würde der Volkswirtschaft grossen Schaden zufügen.¹

Der Bundesrat legte dem Parlament seine Botschaft Anfang Februar 1934 vor.² Zum Bankgeheimnis sagte sie bemerkenswert wenig. Vogler stellt fest, dass die Botschaft dem Thema ganze zwei Sätze widmete, was bestätigt, dass die Regierung die Geheimhaltungsklausel als technische Ergänzung der Aufsicht betrachtete.³ Guex gelangte anhand der Parlamentsakten aus einem anderen Blickwinkel zum selben Schluss: Der Artikel über das Bankgeheimnis gab zu keiner Debatte Anlass und wurde weder im vorparlamentarischen noch im parlamentarischen Verfahren nennenswert verändert. Er erklärt das Schweigen der Linken zum Teil mit der Befürchtung der Sozialdemokraten, ein Angriff auf die Geheimhaltungsklausel könnte die Aufsicht gefährden, die sie so lange angestrebt hatten.⁴

Das Parlament schloss seine Beratungen in der Herbstsession 1934 ab. Am 8. November 1934 verabschiedete der Nationalrat das Gesetz mit 119 zu einer Stimme. Der Ständerat stimmte ihm einstimmig zu.⁵ Das Referendum wurde nicht ergriffen. Der Bundesrat setzte das Gesetz auf den 1. März 1935 in Kraft. Die Eidgenössische Bankenkommission hielt im April jenes Jahres ihre konstituierende Sitzung ab.⁶ Die nahezu einstimmige Schlussabstimmung spricht für sich. Nach drei Jahrzehnten gescheiterter Versuche brachte die Verbindung aus einer spektakulären Rettung, einer zusammengebrochenen Genfer Bank und einem Entwurf, an dem die Bankiers selbst mitgeschrieben hatten, einen Konsens hervor, der von den Sozialdemokraten bis zu den Liberalen reichte.

Der Inhalt des Gesetzes

Das Gesetz von 1934 war ein Rahmengesetz von gemässigtem Anspruch. Das Historische Lexikon der Schweiz nennt als seine Hauptelemente allgemeine Grundsätze über die Zulassung, Organisation und Geschäftsführung der Banken, Vorschriften über die Liquidität und über das Verhältnis zwischen eigenen und fremden Mitteln, die Pflicht, die Rechnung von unabhängigen Revisionsgesellschaften prüfen zu lassen, die Einführung des Bankgeheimnisses zum Schutz der Persönlichkeitsrechte der Kunden sowie die Schaffung der Eidgenössischen Bankenkommission.⁷ Jedes dieser Elemente verdient einen kurzen Kommentar, denn zusammen bestimmten sie die Architektur der schweizerischen Bankenaufsicht bis zum Ende des Jahrhunderts.

Der Geltungsbereich des Gesetzes erstreckte sich auf Banken, Privatbankiers und Sparkassen. Die Kantonalbanken waren einbezogen, jedoch mit wichtigen Vorbehalten, welche die Verantwortung der Kantone als Eigentümer und Garanten respektierten. Das Gleichgewicht zwischen eidgenössischer und kantonaler Zuständigkeit blieb in dieser Hinsicht ein wiederkehrendes Thema späterer Revisionen. Die Privatbankiers, die Kollektiv- und Kommanditgesellschaften der Genfer und Basler Tradition, die auch in Zürich vertreten waren, wurden demselben Gesetz unterstellt wie die Aktienbanken, obwohl ihre persönliche Haftung für die Schulden der Firma seit Langem als ihre wichtigste Garantie gegenüber den Kunden gedient hatte.

Die Frage der Bewilligung erfordert Sorgfalt, denn das heutige Bewilligungsregime wird oft auf 1934 zurückprojiziert. Das ursprüngliche Gesetz legte Anforderungen an Organisation und Geschäftsführung fest, die eine Bank erfüllen musste, und gab der Eidgenössischen Bankenkommission die Befugnis, gegen Institute einzuschreiten, die sie nicht erfüllten. Eine umfassende Bewilligungspflicht, wie sie heute für das schweizerische Bankwesen gilt, wonach eine Bank vor Aufnahme der Geschäftstätigkeit eine Bewilligung der Aufsichtsbehörde benötigt und ihre Leiter Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bieten müssen, wurde erst mit der Revision vom 11. März 1971 eingeführt.⁸ Der heutige Artikel 3 formuliert die Regel klar: Eine Bank bedarf zur Aufnahme der Geschäftstätigkeit einer Bewilligung der Aufsichtsbehörde und darf nicht vor deren Erteilung ins Handelsregister eingetragen werden.⁹

Das Kernstück des Gesetzes von 1934 war die externe Revision. Jede Bank musste ihre Jahresrechnung von einer durch die Eidgenössische Bankenkommission anerkannten Revisionsstelle prüfen lassen, deren Revisoren über die Einhaltung des Gesetzes zu berichten und die Kommission über schwerwiegende Unregelmässigkeiten zu unterrichten hatten. Diese Konstruktion, welche die schweizerische Literatur als duales Aufsichtssystem bezeichnet, übertrug den grössten Teil der Prüfungsarbeit vor Ort privaten Revisionsgesellschaften und beliess der Kommission einen kleinen Stab, der die Revisoren beaufsichtigte und eingriff, wenn deren Berichte Probleme offenbarten. Sie entsprach der Forderung der Bankiers von 1931, die Aufsicht dürfe nicht von einer staatlichen Verwaltung ausgeübt werden, und erlaubte es dem Bund zugleich, mehrere Hundert Banken mit einem Sekretariat von bescheidener Grösse zu beaufsichtigen. Der Grundsatz besteht bis heute fort: Artikel 18 des Bankengesetzes verpflichtet jede Bank nach wie vor, eine von der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde zugelassene Prüfgesellschaft zu beauftragen. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA ihrerseits stützt sich weiterhin stark auf diese Gesellschaften.¹⁰

Die Aufsichtsregeln waren nach heutigen Massstäben einfach. Das Gesetz verlangte ein angemessenes Verhältnis zwischen den eigenen Mitteln einer Bank und ihren gesamten Verbindlichkeiten sowie ein angemessenes Verhältnis zwischen ihren liquiden Aktiven und ihren kurzfristigen Verbindlichkeiten und überliess die Einzelheiten einer Vollziehungsverordnung. Ausserdem verpflichtete es die Banken, ihre Jahresrechnung und, bei grösseren Instituten, Zwischenbilanzen nach einer vorgeschriebenen Gliederung zu veröffentlichen. Die Veröffentlichungspflicht war eine Neuerung von bleibender Bedeutung, denn sie gab den Einlegern eine, wenn auch beschränkte, Grundlage für die Beurteilung der Institute, denen sie ihr Geld anvertrauten. Die Schweizerische Nationalbank, die schon vor 1934 eine Bankenstatistik erstellte, erhielt durch das Gesetz das gesetzliche Recht, jederzeit von jeder Bank Jahres- und Zwischenbilanzen zu verlangen.¹¹

Zwei weitere Merkmale des ursprünglichen Gesetzes spiegelten die besonderen Erfahrungen der Krise. Das erste war eine Reihe von Bestimmungen über Stundung und Nachlassverfahren für Banken in Schwierigkeiten, die es einer Bank erlaubten, unter gerichtlicher Aufsicht einen Aufschub ihrer Verbindlichkeiten zu erlangen und sich ohne sofortigen Konkurs zu sanieren. Das zweite war ein Konkursprivileg für Spareinlagen bis 5’000 Franken, das den Kleinsparern Vorrang vor anderen Gläubigern einräumte.¹² Beide Instrumente waren im Hinblick auf das Schicksal der Volksbank und der Diskontbank konzipiert. Sie sollten eine Wiederholung der ungeordneten Zusammenbrüche von 1933 und 1934 verhindern und die Einleger schützen, als deren Vertreter sich die Sozialdemokraten verstanden.

Das Gesetz enthielt zudem eine Bestimmung, die heute fast vergessen ist, obwohl sie für die Schweizerische Nationalbank in den 1930er-Jahren grosse Bedeutung hatte. Banken, die grössere Kredite oder Anlagen im Ausland tätigen wollten, mussten dies der Nationalbank im Voraus melden, die Einspruch erheben konnte, wenn das Geschäft der Währungspolitik oder den wirtschaftlichen Interessen des Landes zuwiderlief.¹³ Die Bestimmung brachte eine Lehre aus der Krise zum Ausdruck: Die deutschen Kredite, die mehrere Grossbanken beinahe ruiniert hatten, waren gewährt worden, ohne dass irgendeine Behörde um ihre Meinung gefragt worden wäre.

Die Eidgenössische Bankenkommission

Die Institution, die das Gesetz schuf, erwies sich als dauerhafter als jede seiner materiellen Vorschriften. Die Eidgenössische Bankenkommission war eine unabhängige Behörde, deren Mitglieder vom Bundesrat gewählt wurden; sie war administrativ dem Eidgenössischen Finanzdepartement angegliedert und wurde von einem kleinen Sekretariat unterstützt. Ihr erster Präsident war alt Bundesrat Edmund Schulthess, der 1935 aus der Regierung ausgeschieden war und der 1925 als Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartements selbst einen der gescheiterten Bankgesetzentwürfe der 1920er-Jahre ausgearbeitet hatte.¹⁴ Die Wahl eines ehemaligen Regierungsmitglieds signalisierte, dass die neue Behörde Gewicht haben sollte, und Schulthess’ Worte an der ersten Sitzung zeigen, dass ihre Gründer ihren Auftrag ebenso sehr in der Erhaltung des Bankensystems wie in dessen Kontrolle sahen.

Die Befugnisse der Kommission waren anfänglich begrenzt. Sie konnte Weisungen erteilen, von den Banken und ihren Revisoren Auskünfte verlangen, die Behebung von Unregelmässigkeiten anordnen und als letztes Mittel den Entzug der Geschäftsberechtigung einer Bank beantragen. Sie verfügte über kein grosses eigenes Inspektorat und war auf die Berichte der anerkannten Revisoren angewiesen. Diese Beschränkung war gewollt. Sie erfüllte das den Bankiers 1931 gegebene Versprechen, die Aufsicht werde milde sein und nicht von der staatlichen Verwaltung ausgeübt, und hielt die Aufsichtsbehörde zugleich auf Distanz zu den einzelnen Kundendossiers, die das Bankgeheimnis schützte. Das Personal und die Organe der Kommission waren selbst zur Verschwiegenheit verpflichtet, und wie der nächste Abschnitt zeigt, nannte der ursprüngliche Artikel 47 ausdrücklich auch Beobachter der Bankenkommission unter den Personen, die sich bei Verletzung des Berufsgeheimnisses strafbar machten. Die weitere Geschichte der Kommission, die sich aus diesen bescheidenen Anfängen zu einer der wichtigsten Wirtschaftsbehörden des Landes entwickelte, wird in Abschnitt VIII nachgezeichnet.

Anmerkungen

1. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), zum Entwurf vom Februar 1933 und zu den Stellungnahmen der Schweizerischen Bankiervereinigung, mit Zitaten aus Jöhrs Brief vom Januar 1932 und Musys Äusserung vom September 1931 aus den Akten des Eidgenössischen Finanzdepartements. Guex zitiert auch den Bundespräsidenten Heinrich Häberlin mit der Aussage, eine offene oder verdeckte Aufhebung des Bankgeheimnisses wäre verhängnisvoll. ↩
2. Ingress des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (SR 952.0), konsolidierte Fassung vom 1. Januar 2024 auf LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: «nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1934» (BBl 1934 I 171). ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), S. 26 («In seiner Botschaft an das Parlament nahm der Bundesrat mit ganzen zwei Sätzen Bezug auf das Bankgeheimnis»). ↩
4. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), S. 244 («the article dealing with banking secrecy occasioned no debate, nor was it modified to any notable degree»). ↩
5. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), S. 27 («Am 8. November 1934 wurde das Bankengesetz vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen … verabschiedet»). ↩
6. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, Rückblick auf die Geschichte der Kommission, S. 18, https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/geschaeftsbericht/jb08_d_ebk.pdf. Der letzte Jahresbericht der Kommission erinnert an ihre Gründung im Jahr 1935 im Gefolge der Bankenkrise und zitiert aus der Antrittsrede ihres ersten Präsidenten vom April 1935. ↩
7. Körner und Cassis, «Banken», HLS (2006), wo die Bundeseingriffe des Gesetzes als «moderat» bezeichnet werden und festgehalten wird, dass die Buchprüfung fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften anvertraut werden sollte («die Buchprüfung, die fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften zu übertragen war»). ↩
8. Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (SR 952.0), konsolidierte Fassung vom 1. Januar 2009 auf LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de, Fussnote zu Art. 3 Abs. 2 lit. c (Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit): «Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971 (AS 1971 808 824 Art. 1; BBl 1970 I 1144)». Zur Revision vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971, und zum vorangegangenen Bundesbeschluss vom 21. März 1969 über die Bewilligungspflicht für ausländisch beherrschte Banken vgl. BGE 98 Ib 375 (13. Oktober 1972), https://servat.unibe.ch/dfr/bge/b1098375.html. ↩
9. Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG) vom 8. November 1934, SR 952.0, konsolidierte Fassung mit Stand 1. Januar 2023, Artikel 3 Absätze 1 und 2 und Artikel 18 Absatz 1, eingesehen über eine Wiedergabe des Fedlex-Textes, https://compare.coveredbondlabel.com/download-file/141. ↩
10. Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen (SR 952.0), konsolidierte Fassung vom 1. Januar 2024 auf LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: Die Banken müssen eine von der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde nach Art. 9a Abs. 1 des Revisionsaufsichtsgesetzes vom 16. Dezember 2005 zugelassene Prüfgesellschaft mit einer Prüfung nach Art. 24 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes vom 22. Juni 2007 (FINMAG, SR 956.1) beauftragen. ↩
11. Schweizerische Nationalbank, Jahresbericht 1934, S. 6, wonach die Nationalbank «befugt ist, jederzeit und von jeder Bank Jahresbilanzen und besonders Zwischenbilanzen zu verlangen» und die Banken ihr auf Verlangen Auskunft über ihre Bilanzen zu erteilen haben, und S. 18 mit Verweis auf die «Bankstatistik 1933», https://www.snb.ch/dam/jcr:f8ca1781-057d-491b-a082-cad9cc804656/annrep_1934_komplett.de.pdf. ↩
12. Schweizerische Nationalbank, Jahresbericht 1934 (oben), S. 18, wonach das Bankengesetz die schweizerischen Ersparnisse schützt, «indem die Spareinlagen bis zum Betrage von fünftausend Franken ein Konkursvorrecht vor den gewöhnlichen Forderungen» geniessen; Bundesgericht, BGE 100 III 67, zur Bankenstundung nach Artikel 32 BankG in der Fassung vor 2004, die dieselben Wirkungen hatte wie die gewöhnliche Nachlassstundung, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c3100067.html. Das System der Einlagensicherung wurde 2004 umfassend revidiert. ↩
13. Schweizerische Nationalbank, Jahresbericht 1934 (oben), S. 5, zur Pflicht der Banken nach dem Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934, die Nationalbank vor dem Abschluss bestimmter umschriebener Auslandsgeschäfte oder der Beteiligung daran zu unterrichten, und zu ihrer Befugnis, Einspruch zu erheben «mit Rücksicht auf die Landeswährung, die Gestaltung des Zinsfusses auf dem Geld- und Kapitalmarkt oder die wirtschaftlichen Landesinteressen». Die Artikel 7 bis 9 BankG wurden durch Anhang Ziff. II 5 des Nationalbankgesetzes vom 3. Oktober 2003 mit Wirkung ab 1. Mai 2004 aufgehoben, wie die konsolidierte Fassung vom 27. Dezember 2006 auf LexFind zeigt, https://www.lexfind.ch/tolv/141673/de. ↩
14. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, S. 18, mit der Nennung von Bundesrat Schulthess als erstem Präsidenten der Kommission und einem Zitat aus seiner Antrittsrede: Die Aufgabe werde nicht leicht sein, und die Kommission werde mit aller Kraft versuchen müssen, das schweizerische Bankwesen zu erhalten. Zum Vorschlag von 1925 vgl. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), S. 14. ↩

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