Die Notverordnung und die Transaktion

Notrecht gestützt auf Art. 184 und 185 der Bundesverfassung

Die rechtliche Architektur der Rettung beruhte auf einer Verordnung des Bundesrates, die am 16. März 2023 erlassen und am 19. März um 20.00 Uhr geändert wurde, während die Medienkonferenz noch im Gang war. Ihr vollständiger Titel beschreibt ihren ursprünglichen Zweck: Verordnung über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken. Sie wurde in der Amtlichen Sammlung veröffentlicht und ist in der Systematischen Sammlung des Bundesrechts unter SR 952.3 aufgeführt. Der Bundesrat stützte sie direkt auf die Bundesverfassung (BV), nämlich auf Art. 184 Abs. 3, der ihn ermächtigt, Verordnungen zu erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert, und auf Art. 185 Abs. 3, der ihn ermächtigt, Verordnungen zu erlassen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen. Das Eidgenössische Finanzdepartement erklärte, es habe auf Notrecht zurückgreifen müssen, weil das ordentliche Recht keinen Rahmen für einen staatlichen Liquiditätsrückhalt (Public Liquidity Backstop) enthielt.¹

Der Rückgriff auf verfassungsunmittelbare Notkompetenzen in einer Bankenkrise war nicht ohne Vorbild. Die in einem früheren Kapitel behandelte Rettung der UBS im Oktober 2008 hatte sich ebenfalls darauf gestützt. Neu waren jedoch das Ausmass und die Tragweite der Eingriffe in private Rechte. Die Verordnung von 2023 ermächtigte den Bund nicht bloss, Geld auszugeben. Sie änderte auch die Rangordnung der Gläubiger im Konkurs, setzte zentrale Bestimmungen des Fusionsgesetzes (FusG) ausser Kraft und ermächtigte die FINMA in ihrer Fassung vom 19. März, die Abschreibung nachrangiger Anleihen anzuordnen. Jedes dieser Elemente verlangte später von den Gerichten, zu bestimmen, wie weit eine Notverordnung des Bundesrates ohne Grundlage in einem vom Parlament verabschiedeten Gesetz in Eigentums- und Vertragsrechte eingreifen darf.

ELA+ und der Public Liquidity Backstop

Die Verordnung schuf zwei neue Formen der Liquiditätshilfe über die ständige Notfallliquiditätshilfe der SNB hinaus. Die erste, die als ELA+ bekannt wurde, bestand aus zusätzlichen Liquiditätshilfe-Darlehen der SNB ohne Bundesgarantie. Sie war durch ein Konkursprivileg gesichert, das solche Darlehen nach dem Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG) in die zweite Klasse einreihte, hinter die Forderungen der Arbeitnehmer und die privilegierten Einlagen, aber vor alle übrigen Forderungen. Die zweite war ein Darlehen der SNB, das durch eine Ausfallgarantie des Bundes gesichert war, der Public Liquidity Backstop. Es rangierte hinter den ELA+-Darlehen, aber ebenfalls vor den gewöhnlichen Gläubigern. Die Garantie erforderte einen Verpflichtungskredit der Bundesversammlung, der im Dringlichkeitsverfahren nach dem Finanzhaushaltgesetz (FHG) von der Finanzdelegation des Parlaments vorgängig bewilligt und von den beiden Räten nachträglich genehmigt werden konnte.²

Die Beträge waren in der Schweizer Geschichte ohne Beispiel. Die SNB konnte unter ELA+ ohne Bundesgarantie bis zu 100 Mrd. Franken ausleihen, und der Bund garantierte Darlehen im Rahmen des Public Liquidity Backstop von bis zu weiteren 100 Mrd. Franken.³ Die tatsächlichen Bezüge waren tiefer, aber immer noch enorm. Die Credit Suisse bezog am 17. März 20 Mrd. Franken unter ELA+ und am 20. März weitere 30 Mrd. Franken, dazu am 20. März 70 Mrd. Franken unter dem Public Liquidity Backstop. Einschliesslich der ständigen Fazilitäten erreichte das Engagement der SNB einen kombinierten Höchststand von 168 Mrd. Franken. Die Preisgestaltung spiegelte das Risiko. ELA+- und Public-Liquidity-Backstop-Darlehen wurden zum SNB-Leitzins plus 300 Basispunkte verzinst, und der Bund erhob für seine Garantie zusätzlich eine Bereitstellungsprämie. Martin Schlegel, damals Vizepräsident des Direktoriums der SNB, sagte später, die Zentralbank sei bei der Annahme von Sicherheiten in Form eines Konkursprivilegs an ihre Grenzen gestossen. «Wir brauchten genügend Feuerkraft, um über das Wochenende zu kommen», erklärte er.⁴

Die Darlehen wurden schneller zurückgezahlt, als viele Beobachter erwartet hatten. Die Credit Suisse zahlte den Public Liquidity Backstop bis Ende Mai 2023 vollständig zurück und die ELA+-Darlehen bis zum 10. August 2023. Jordan zog dennoch eine klare Linie für die Zukunft. Nach seiner Auffassung sollte ELA+ nicht Teil des regulären Instrumentariums der SNB werden, während ein wirksamer Public Liquidity Backstop für Banken ohne ausreichende Sicherheiten unerlässlich sei.⁵ Die Gesetzgebungsdebatte über einen dauerhaften Backstop gehört in das folgende Kapitel.

Die Übernahme: drei Milliarden Franken in UBS-Aktien

Die kommerziellen Bedingungen waren in der Mitteilung der UBS vom 19. März festgelegt. Die Aktionäre der Credit Suisse sollten für je 22,48 Aktien der Credit Suisse eine UBS-Aktie erhalten, was 0,76 Franken pro Aktie und einer Gesamtgegenleistung von drei Milliarden Franken entsprach. Die Transaktion war als reine Aktienfusion ausgestaltet und bedurfte keiner Zustimmung der Aktionäre. Die UBS gab bekannt, die kombinierte Gruppe werde über mehr als fünf Billionen Dollar an investierten Vermögen verfügen, und erwartete bis 2027 jährliche Kosteneinsparungen von mehr als acht Milliarden Dollar. Kelleher blieb Präsident und Ralph Hamers Konzernchef.⁶ Der Preis stand in krassem Gegensatz zur Marktbewertung vom vorangegangenen Freitag. Die Aktien der Credit Suisse hatten vor dem Krisenwochenende bei 1,86 Franken geschlossen, sodass die Aktionäre rund vierzig Prozent des letzten Marktpreises erhielten.⁷ Nur zehn Tage nach der Bekanntgabe ersetzte die UBS Hamers durch Sergio Ermotti, der auf den Posten zurückkehrte, den er von 2011 bis 2020 innegehabt hatte, um die Integration zu leiten.⁸

Die Verordnung ebnete den Weg für die Transaktion, indem sie vom Fusionsgesetz abwich. Art. 10a sah vor, dass die Zustimmung der Generalversammlung nicht erforderlich war, wenn die FINMA der Transaktion zustimmte. Er setzte zudem die Erfordernisse einer Zwischenbilanz, eines Fusionsberichts, einer Prüfung der Fusionsunterlagen und der Einsichtsrechte der Aktionäre ausser Kraft und erlaubte der FINMA, auf weitere Erfordernisse zu verzichten, wenn die besonderen Umstände des Falles dies verlangten.⁹ Die Abweichung war bedeutsam, weil die Organisation einer zur Genehmigung der Fusion einberufenen Generalversammlung Wochen gedauert hätte und diese Bedingungen hätte ablehnen können, welche die Bank zu einem Bruchteil ihres letzten Marktpreises bewerteten. Das Bundesgericht hielt später in einem Staatshaftungsfall fest, der Ausschluss der Mitwirkungsrechte der Aktionäre sei notwendig gewesen, um die Geschwindigkeit und Sicherheit zu gewährleisten, welche die Krise erforderte.¹⁰ Weil die Fusion als für den Gläubigerschutz notwendig galt, trat die FINMA nach Art. 10 Abs. 3 des Kartellgesetzes (KG) zudem an die Stelle der Wettbewerbskommission als Fusionskontrollbehörde. Nach Eingang einer Stellungnahme der Kommission vom 25. September 2023 schloss die FINMA das Kontrollverfahren am 19. Juni 2024 ohne Auflagen ab.¹¹

Die zweite Verpflichtung des Bundes schützte die UBS vor Verlusten auf einem Teil des Portfolios der Credit Suisse. Im Rahmen einer Verlustabsicherungsvereinbarung garantierte der Bund Verluste von bis zu neun Milliarden Franken auf einem bestimmten Portfolio von Nicht-Kerngeschäftsaktiven, nachdem die UBS die ersten fünf Milliarden Franken selbst getragen hatte. Die UBS zahlte für die Garantie eine Einrichtungsgebühr von 40 Mio. Franken. Zusammen mit der Garantie für den Public Liquidity Backstop beliefen sich die Verpflichtungen des Bundes auf 109 Mrd. Franken, die Zahl, die später dem Parlament vorgelegt wurde. Für die UBS hatten die Bedingungen weitere Vorteile. Die im nächsten Abschnitt behandelte Abschreibung der Additional-Tier-1-Instrumente stärkte das Kernkapital der Credit Suisse vor der Fusion. Die FINMA bezeichnete diese Erhöhung als Teil ihrer Genehmigung der Transaktion.¹²

Variable Vergütungen und die Grenzen von Notmassnahmen

Die Rettung griff auch in die Vergütungen der Mitarbeitenden der Credit Suisse ein. Das Bankengesetz (BankG) erlaubte dem Bundesrat bereits, Massnahmen bei den Vergütungen zu treffen, wenn eine systemrelevante Bank staatliche Beihilfen aus Bundesmitteln erhielt. Gestützt darauf ordnete das Eidgenössische Finanzdepartement am 23. Mai 2023 an, die ausstehenden variablen Vergütungen der obersten Führungsstufe zu streichen, jene der zweiten Stufe um die Hälfte und jene der dritten Stufe um einen Viertel zu kürzen. In einem von zwölf ehemaligen Kaderleuten angestrengten Pilotverfahren entschied das Bundesverwaltungsgericht im Mai 2025, die Kürzungen seien rechtswidrig gewesen. Die variablen Vergütungen seien ein verbindlicher vertraglicher Anspruch gewesen, und das Bankengesetz erlaube Massnahmen nur für die Dauer der staatlichen Beihilfe, die am 11. August 2023 geendet habe. Das Gericht fügte hinzu, weder das Departement noch die UBS hätten nachweisen können, dass einer der zwölf Manager übermässige Risiken verursacht habe. Das Eidgenössische Finanzdepartement erhob Beschwerde, und im Juli 2025 setzte das Bundesgericht die Auszahlung der Boni bis zu seinem Entscheid aus.¹³ Der Fall veranschaulicht ein Thema, das sich durch die gesamte rechtliche Aufarbeitung zieht: Massnahmen, die in der Hitze der Krise politisch selbstverständlich schienen, mussten nachträglich vor Gerichten gerechtfertigt werden, welche die Rechtsgrundlage mit der gewöhnlichen Strenge des Verwaltungsrechts prüfen.

Anmerkungen

1. Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken, SR 952.3, Inhaltsverzeichnis eingesehen über die zweisprachige Sammlung, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.3-index.html. Der konsolidierte Text ist auf Fedlex unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2023/135/de abrufbar; Eidgenössisches Finanzdepartement, «FAQ Credit Suisse» (a. a. O.), Abschnitt zur Rechtsgrundlage des Notrechts. ↩
2. Bundesrat, Text der Verordnung vom 16. März 2023 in der Fassung vom 19. März 2023, 20.00 Uhr, veröffentlicht als Anhang zur Medienmitteilung des Bundesrates, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/76270.pdf, Art. 2 bis 4. Art. 4 knüpfte die Garantie an die Voraussetzungen des öffentlichen Interesses, der Notwendigkeit und der Solvenz, einschliesslich des Erfordernisses, dass die Darlehensnehmerin ihre eigenen Liquiditätsquellen ausgeschöpft hatte; Verordnungstext (a. a. O.), Art. 5. ↩
3. Eidgenössisches Finanzdepartement, «UBS takeover of Credit Suisse», https://www.efd.admin.ch/en/credit-suisse-en. ↩
4. French, Heaphy und Kelly (a. a. O.), zu den Bezügen, der Preisgestaltung und den Aussagen Schlegels. Der Höchststand von 168 Mrd. Franken findet sich auch in der Rede von Thomas J. Jordan vom 1. November 2023 (a. a. O.). ↩
5. UBS Group AG, «UBS Group AG Voluntarily Terminates Loss Protection Agreement and Public Liquidity Backstop Guaranteed by Swiss Government and Credit Suisse AG Fully Repaid ELA+ Loan», 11. August 2023, https://www.businesswire.com/news/home/20230810941131/en/. Die UBS meldete eine an die SNB bezahlte Risikoprämie von 476 Mio. Franken auf den ELA+-Darlehen; Jordan, Rede vom 1. November 2023 (a. a. O.). ↩
6. UBS Group AG, «UBS to acquire Credit Suisse», Medienmitteilung vom 19. März 2023, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20230319-tree.html. Die UBS verwies zudem auf eine Verlustabsicherung und auf den Zugang beider Banken zu den Liquiditätsfazilitäten der SNB. ↩
7. finews.ch, «Gutachten zum CS-Wert könnte für UBS teuer werden», 24. Juni 2025, https://www.finews.ch/news/banken/68152-cs-klage-ubs-aktionaere-gutachten-handelsgericht. Der Artikel nennt den Wert von 0,76 Franken pro Aktie gegenüber 1,86 Franken vor dem Wochenende. ↩
8. UBS Group AG, «Sergio P. Ermotti named Group Chief Executive Officer», Ad-hoc-Mitteilung vom 29. März 2023, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20230329-change.html. Die Ernennung trat am 5. April 2023 in Kraft. Die Mitteilung hält fest, dass Ermotti zuvor neun Jahre lang Konzernchef gewesen war und dass Ralph Hamers während einer Übergangszeit als Berater verbleiben werde. ↩
9. Verordnungstext (a. a. O.), Art. 10a. ↩
10. IFLR, «Swiss Supreme Court dismisses another state liability claim after Credit Suisse–UBS merger», https://www.iflr.com/article/2gxqhaww0g5y23jaxb3ls/sponsored/swiss-supreme-court-dismisses-another-state-liability-claim-after-credit-suisse-ubs-merger. Der Artikel bespricht das Urteil 2E_5/2024 und verweist auf ein früheres Urteil 2E_1/2024 vom Mai 2025. ↩
11. Wettbewerbskommission (WEKO), «Stellungnahme der WEKO gemäss Artikel 10 Abs. 3 KG und Empfehlungen gemäss Artikel 45 Abs. 2 KG», 25. September 2023, https://www.weko.admin.ch/dam/de/sd-web/LwrDNMeHdUJA/zusammenschlussvorhaben_ubs_cs_stellungnahme_vom_25_september_2023.pdf; FINMA, «Zusammenschluss von UBS und CS: FINMA schliesst Kontrollverfahren ab», Medienmitteilung vom 19. Juni 2024, https://www.finma.ch/de/news/2024/06/20240619-mm-zusammenschluss-ubs-cs/. Die FINMA kam zum Schluss, dass die Fusion in keinem Marktsegment den wirksamen Wettbewerb beseitigte. ↩
12. Eidgenössisches Finanzdepartement, «UBS takeover of Credit Suisse» (a. a. O.); FINMA, Medienmitteilung vom 19. März 2023 (a. a. O.). ↩
13. SRF, «Bonuskürzungen für CS-Kader waren rechtswidrig», 13. Mai 2025, https://www.srf.ch/news/schweiz/nach-cs-untergang-bonuskuerzungen-fuer-cs-kader-waren-rechtswidrig. Der Artikel nennt Art. 10a BankG als Rechtsgrundlage, gibt die Prozentsätze der am 23. Mai 2023 angeordneten Kürzungen an und erwähnt rund 1’000 betroffene Mitarbeitende; SRF, «Boni-Auszahlungen für frühere CS-Kader wegen Verfahren gestoppt», 10. Juli 2025, https://www.srf.ch/news/schweiz/bundesgericht-boni-auszahlungen-fuer-fruehere-cs-kader-wegen-verfahren-gestoppt. Das Gericht hielt fest, dass Zivil- oder Schiedsverfahren über die Boni andernfalls zu widersprüchlichen Ergebnissen führen könnten. ↩

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