Das Embargogesetz und seine Verordnungen

Das Bundesgesetz vom 22. März 2002 über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen, bekannt als Embargogesetz (EmbG, SR 946.231), ist ein kurzer Erlass mit achtzehn Artikeln. Art. 1 erlaubt dem Bund, Zwangsmassnahmen zu erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die von der Organisation der Vereinten Nationen, von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa oder von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen worden sind und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. Der Verweis auf die wichtigsten Handelspartner ist der gesetzliche Anknüpfungspunkt für die Übernahme von EU-Sanktionen. Dieselbe Bestimmung behält das Recht des Bundesrates vor, gestützt auf Art. 184 Abs. 3 der Bundesverfassung Massnahmen zur Wahrung der Interessen des Landes zu treffen. Nach Abs. 3 können die Zwangsmassnahmen den Waren- und Dienstleistungsverkehr, den Zahlungs- und Kapitalverkehr, den Personenverkehr sowie den wissenschaftlichen, technologischen und kulturellen Austausch direkt oder indirekt beschränken, und sie können Verbote, Bewilligungs- und Meldepflichten sowie sonstige Einschränkungen von Rechten umfassen.¹

Art. 2 erklärt den Bundesrat für zuständig. Er erlässt die Zwangsmassnahmen in Form von Verordnungen und kann Ausnahmen zur Unterstützung humanitärer Tätigkeiten oder zur Wahrung schweizerischer Interessen vorsehen, insbesondere für die Lieferung von Nahrungsmitteln, Medikamenten und Heilmitteln zu humanitären Zwecken.² Diese Ausgestaltung hat zwei Folgen, die für Praktiker von Bedeutung sind. Der Inhalt des schweizerischen Sanktionsrechts findet sich fast vollständig in Verordnungen, die der Bundesrat ohne parlamentarische Debatte erlassen und ändern kann und die in der Regel innert Stunden nach ihrem Erlass in Kraft treten. Das Gesetz selbst enthält dagegen den verfahrens- und strafrechtlichen Rahmen: eine Auskunftspflicht (Art. 3), Befugnisse der Kontrollorgane (Art. 4), Datenbearbeitung und Amtshilfe im Inland und gegenüber dem Ausland (Art. 5 bis 8), Strafbestimmungen (Art. 9 bis 13) sowie Regeln über die Zuständigkeit und die Mitteilungspflicht (Art. 14 und 15).

Die Strafbestimmungen sind abgestuft. Nach Art. 9 begeht, wer vorsätzlich gegen eine Bestimmung einer Sanktionsverordnung verstösst, ein Vergehen, das mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe bestraft wird. In schweren Fällen beträgt das Höchstmass fünf Jahre. Fahrlässige Widerhandlungen werden mit Busse bis zu CHF 100’000 bestraft.³ Art. 10 behandelt die Verweigerung von Auskünften, falsche Angaben gegenüber den Behörden und andere Widerhandlungen, die nicht unter Art. 9 fallen, als Übertretungen. Er sieht für vorsätzliches Handeln eine Busse bis zu CHF 100’000 und für fahrlässiges Handeln bis zu CHF 40’000 vor.⁴

Art. 13 enthält eine Bestimmung, die nach 2022 politische Bedeutung erlangte. Gegenstände und Vermögenswerte, die Zwangsmassnahmen unterliegen, werden unabhängig von der Strafbarkeit einer bestimmten Person eingezogen, wenn ihre weitere rechtmässige Verwendung nicht gewährleistet ist. Eingezogene Vermögenswerte fallen nach dem Bundesgesetz vom 19. März 2004 über die Teilung eingezogener Vermögenswerte an den Bund.⁵ Die Bestimmung liest sich wie ein Instrument zur Einziehung gesperrter Vermögenswerte, doch ihre Tragweite ist weit enger, als es den Anschein hat. Rechtliche Kommentatoren haben betont, dass Art. 13 einen Bezug zu einer Straftat voraussetzt und nicht dazu verwendet werden kann, Vermögenswerte nur deshalb zu entziehen, weil ihr Eigentümer gelistet ist.⁶ Abschnitt VII kommt auf die Debatte über die Einziehung zurück.

Art. 14 bezeichnet das Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht (VStrR) als anwendbares Verfahrensrecht. Widerhandlungen gegen das Embargogesetz werden deshalb in erster Instanz von der Verwaltung selbst untersucht und beurteilt, in der Praxis vom Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO). Auf Antrag der Verwaltungseinheit kann die Bundesanwaltschaft eine Untersuchung eröffnen, wenn die Schwere der Widerhandlung dies rechtfertigt; in diesem Fall gilt die Bundesgerichtsbarkeit.⁷ Jede Sanktionsverordnung wiederholt und verfeinert diese Zuständigkeitsordnung. Die Russland-Verordnung sieht zum Beispiel vor, dass Verstösse gegen die meisten ihrer Verbote nach Art. 9 EmbG strafbar sind, dass Verstösse gegen die Meldepflichten nach Art. 10 EmbG strafbar sind und dass das SECO beide Kategorien verfolgt und beurteilt und Beschlagnahmungen und Einziehungen anordnen kann.⁸

Die Verordnungen folgen einem gemeinsamen Aufbau. Jede beginnt mit Handelsmassnahmen betreffend Güter und Technologie, fährt mit finanziellen Massnahmen fort, vor allem der Sperrung von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen der in einem Anhang aufgeführten Personen, und endet mit Bestimmungen über Ein- und Durchreiseverbote, Meldepflichten, Ausnahmen, Strafen und das Inkrafttreten. Die Anhänge enthalten die Listen der Personen, Organisationen und Güter. Weil sich die Listen weit häufiger ändern als die operativen Bestimmungen, veröffentlicht das SECO sie separat und unterhält eine durchsuchbare Datenbank. Das SECO zählt achtundzwanzig geltende Sanktionsverordnungen, die alle auf Massnahmen beruhen, welche die Vereinten Nationen, die Europäische Union oder beide beschlossen haben.⁹ Einige sind klein und alt, wie die Verordnung über den Irak, die nach wie vor Vermögenswerte des früheren Regimes sperrt. Andere, vor allem die Verordnung über Russland und jene über Belarus, gehören zu den umfangreichsten Texten des schweizerischen Bundesrechts.

Anmerkungen

1. Bundesgesetz vom 22. März 2002 über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG), SR 946.231, Art. 1, englische Übersetzung in der zweisprachigen Ausgabe unter https://www.droit-bilingue.ch/de-en/9/94/946.231-1-4.html. Der amtliche konsolidierte Text ist auf Fedlex unter https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2002/564/de veröffentlicht. ↩
2. EmbG, Art. 2, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/9/94/946.231-2-5.html. ↩
3. EmbG, Art. 9, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/9/94/946.231-9-12.html. Die englische Übersetzung auf dieser Website nennt noch Bussen bis zu CHF 500’000 und CHF 1 Mio., was dem Wortlaut vor der Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuchs entspricht. Die aktuelle Zusammenfassung der Strafen durch das SECO, die eine Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder Geldstrafe, in schweren Fällen bis zu fünf Jahren, und Bussen bis zu CHF 100’000 bei Fahrlässigkeit nennt, findet sich in SECO, «FAQ – Sanktionen gegen Russland», https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Aussenwirtschaftspolitik_Wirtschaftliche_Zusammenarbeit/Wirtschaftsbeziehungen/exportkontrollen-und-sanktionen/sanktionen-embargos/sanktionsmassnahmen/faq_russland_ukraine.html. ↩
4. EmbG, Art. 10, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/9/94/946.231-10-13.html. Die Verfolgung einer Übertretung verjährt nach fünf Jahren; diese Frist kann durch Unterbrechung um höchstens die Hälfte verlängert werden. ↩
5. EmbG, Art. 13, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/9/94/946.231-13-16.html. ↩
6. Global Investigations Review, The European, Middle Eastern and African Investigations Review 2026, «Switzerland: seizure and forfeiture of Russian assets – legal basis called into question», https://globalinvestigationsreview.com/review/the-european-middle-eastern-and-african-investigations-review/2026/article/switzerland-seizure-and-forfeiture-of-russian-assets-legal-basis-called-question. Der von einem nicht namentlich genannten Autor verfasste Beitrag kommt zum Schluss, dass das schweizerische Sanktionsrecht allein keine Rechtsgrundlage für die Einziehung russischer Vermögenswerte bietet, und erörtert Art. 70 und 72 des Strafgesetzbuchs als alternative Grundlagen. ↩
7. EmbG, Art. 14, deutscher und englischer Text, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/9/94/946.231-14-17.html. ↩
8. Verordnung vom 4. März 2022 über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine, SR 946.231.176.72, Art. 32, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.231.176.72-32-55.html. ↩
9. SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz» (oben zitiert). ↩

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