Der Entscheid vom 13. März 2009 und die graue Liste

Der UBS-Fall spielte sich vor einem sich wandelnden internationalen Hintergrund ab. Im Herbst 2008 hatte die Finanzkrise die Aufmerksamkeit der führenden Volkswirtschaften auf die öffentlichen Einnahmen gelenkt, und Steueroasen wurden zu einem vorrangigen Thema der Gruppe der Zwanzig. Der deutsche Finanzminister Peer Steinbrück hatte der Schweiz mit der «Peitsche» gedroht und sie mit Indianern verglichen, die die Kavallerie fürchten müssten, Äusserungen, die in der Schweiz nachhaltigen Groll hervorriefen.¹ Die OECD erstellte Listen von Jurisdiktionen, die sich nicht zu ihrem Standard für den Informationsaustausch bekannt hatten, der in Art. 26 ihres Musterabkommens niedergelegt war. Die Schweiz hatte, zusammen mit Österreich, Luxemburg und Belgien, einen Vorbehalt zu diesem Artikel angebracht und akzeptierte daher den Informationsaustausch bei einfacher Steuerhinterziehung nicht.

Am 13. März 2009, weniger als einen Monat nach dem UBS-Vergleich, kündigte der Bundesrat an, die Schweiz werde den OECD-Standard übernehmen und ihren Vorbehalt zu Art. 26 zurückziehen. Der Rechtswissenschaftler Peter V. Kunz fasste die Änderung einige Wochen später zusammen: Die Schweiz würde künftig Informationen sowohl bei Steuerhinterziehung als auch bei Steuerbetrug austauschen, allerdings nur im Einzelfall auf konkretes und begründetes Ersuchen einer ausländischen Behörde, sodass «Fishing Expeditions» ausgeschlossen blieben. Das Bankgeheimnis im inländischen Verhältnis zwischen dem schweizerischen Steuerpflichtigen und den schweizerischen Steuerbehörden blieb unberührt.² Der Bundesrat liess das Landesrecht unverändert und kündigte an, er werde neue oder revidierte Doppelbesteuerungsabkommen mit der Standardklausel aushandeln, was bedeutete, dass die Änderung Abkommen für Abkommen wirksam würde und jeweils nur für Zeiträume nach dem Inkrafttreten der einzelnen Revision gelten würde.

Der Entscheid fiel unter sichtbarem Druck, und sein Zeitpunkt war von Bedeutung. Am 2. April 2009 trat die Gruppe der Zwanzig in London zusammen. Am selben Tag veröffentlichte die OECD eine Liste von Jurisdiktionen, die sich zu ihrem Standard bekannt, ihn aber noch nicht substanziell umgesetzt hatten. Die Schweiz figurierte auf dieser sogenannten grauen Liste.³ Schweizer Politiker nahmen die Aufnahme übel, da die Schweiz ihren Schritt bereits angekündigt hatte und selbst Gründungsmitglied der OECD war. Kriterium für die Streichung war die Unterzeichnung von mindestens zwölf Abkommen mit dem neuen Standard.

Der Bundesrat trieb die Verhandlungen mit ungewöhnlicher Geschwindigkeit voran. Am 24. September 2009 unterzeichnete Bundespräsident Hans-Rudolf Merz ein neues Doppelbesteuerungsabkommen mit Katar. Damit hatte die Schweiz zwölf Abkommen mit einer Klausel über die erweiterte Amtshilfe unterzeichnet, und das OECD-Sekretariat strich das Land von der grauen Liste.⁴ In den folgenden Jahren wurde das Netz ausgebaut. Bis November 2013 hatte die Schweiz mit mehr als fünfzig Staaten und Territorien Abkommen abgeschlossen, die den neuen Standard enthielten.⁵

Der Entscheid vom 13. März 2009 markierte den Punkt, an dem die Unterscheidung zwischen Hinterziehung und Betrug ausländische Kunden nicht mehr vor ihren eigenen Steuerbehörden schützte. Er brachte für sich allein noch keine Informationen zum Fliessen, denn jedes Ersuchen musste weiterhin den Steuerpflichtigen bezeichnen, den steuerlichen Zweck angeben und die Voraussetzungen des massgebenden Abkommens erfüllen. Für einen Kunden, dessen Heimatstaat ein revidiertes Abkommen abgeschlossen hatte, hing der Schutz des Schweizer Kontos jedoch nun davon ab, ob seine Steuerbehörde genug wusste, um ein Ersuchen zu formulieren. Von da an lag der Wert des Bankgeheimnisses für einen nicht deklarierten ausländischen Kunden in den praktischen Hindernissen einer Entdeckung. Der Ankauf gestohlener Daten, der Druck auf die Banken zur Kooperation und die Einführung von Gruppenersuchen sollten diese Hindernisse nach und nach beseitigen.

Anmerkungen

1. «Steinbrück peitscht, die Schweiz spioniert», swissinfo.ch, 5. Mai 2017, https://www.swissinfo.ch/ger/wirtschaft/analyse_spion-im-dienst-ihrer-majestaet/43160522, mit Zitat der Bemerkung über die Peitsche (2008) und des Vergleichs mit der Siebten Kavallerie bei Yuma (2009). ↩
2. Peter V. Kunz, «OECD-Musterabkommen und die Schweiz: Wie den Vorbehaltsverzicht umsetzen?», Die Volkswirtschaft, 1. Juni 2009, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2009/06/kunz/. Kunz wies darauf hin, dass revidierte Doppelbesteuerungsabkommen zur Umsetzung der Änderung dem fakultativen Referendum unterstehen könnten. ↩
3. «Switzerland pays the price for banking secrecy», swissinfo.ch, 30. August 2012, https://www.swissinfo.ch/eng/business/switzerland-pays-the-price-for-banking-secrecy/33393118. Der Artikel hält die Aufnahme in die Liste im April 2009 und die Streichung im September 2009 fest. ↩
4. Bundesrat, «Switzerland removed from OECD ‘grey list’», Medienmitteilung, 24. September 2009, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-29205.html. ↩
5. Bundesrat, Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen – Gleichbehandlung (vgl. oben). ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.