Die Sorgfaltspflichtvereinbarung von 1977

Entstehung und Parteien

Die Chiasso-Affäre brachte mit bemerkenswerter Geschwindigkeit die ersten Schweizer Regeln zur Kundenidentifikation hervor. Am 1. Juli 1977, weniger als drei Monate nach dem Communiqué der Kreditanstalt, unterzeichneten die Schweizerische Bankiervereinigung und die Schweizerische Nationalbank die «Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht der Banken bei der Entgegennahme von Geldern und über die Handhabung des Bankgeheimnisses», auf Deutsch kurz Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht der Banken genannt und mit VSB abgekürzt.¹ Die einzelnen Banken traten ihr durch Unterzeichnung bei. Das Instrument wurde für fünf Jahre abgeschlossen und am 1. Juli 1982 mit Änderungen erneuert.²

Die Wahl der Form ist kennzeichnend für die schweizerische Finanzregulierung der 1970er-Jahre. Das Parlament hätte gesetzgeberisch tätig werden können, und die Sozialdemokraten verlangten genau das. Die Nationalbank besass jedoch keine gesetzliche Befugnis, das Verhalten der Banken gegenüber ihren Kunden zu regeln. Die Eidgenössische Bankenkommission, welche die Banken nach dem Bankengesetz von 1934 beaufsichtigte, konzentrierte sich auf die Solvenz und auf eine einwandfreie Geschäftsführung im allgemeinen Sinn. Eine privatrechtliche Vereinbarung erlaubte es der Nationalbank, ihre Autorität zur Geltung zu bringen, ohne auf ein Gesetz zu warten, während die Banken die Kontrolle über die Einzelheiten behielten. Die Année politique fasste den Kern der neuen Vereinbarung als Verpflichtung zusammen, mit der den Banken unter Strafandrohung untersagt wurde, illegale Kapitaltransfers zu erleichtern oder Kunden bei der Täuschung der Behörden behilflich zu sein.³

Die Vereinbarung war auch eine Abwehrmassnahme. Ihre Unterzeichner hofften, eine sichtbare Selbstregulierung werde der sozialdemokratischen Initiative den Wind aus den Segeln nehmen und ausländische Regierungen beruhigen, vor allem jene Italiens, um dessen Bürger und ihr Geld sich die Chiasso-Affäre gedreht hatte. Das Historische Lexikon des Fürstentums Liechtenstein hält fest, dass sowohl Schweizer als auch Liechtensteiner Banken 1977 ihre ersten Sorgfaltspflichtregeln einführten und dass das Fürstentum zwischen 1977 und 1980 sein Straf- und Gesellschaftsrecht reformierte.⁴ Der Skandal entfaltete damit eine regionale regulatorische Wirkung, die über die Landesgrenzen der Schweiz hinausreichte.

Inhalt: den Kunden kennen

Kern der Vereinbarung von 1977 war die Pflicht, bei der Eröffnung eines Kontos, eines Wertschriftendepots oder eines Schrankfachs sowie bei grösseren Kassageschäften die Identität des Vertragspartners zu prüfen. Hatte die Bank Zweifel, ob der Vertragspartner der wahre Eigentümer der Vermögenswerte war, musste sie eine schriftliche Erklärung einholen, welche die wirtschaftlich berechtigte Person bezeichnete. Diese Erklärung wurde als Formular A bekannt, ein Name, den sie in der geltenden Fassung der Vereinbarung noch immer trägt.⁵ In der Sache war dies eine Know-your-Customer-Regel, ein Jahrzehnt bevor der Begriff in den internationalen Sprachgebrauch einging. Sie beruhte auf einem einfachen Gedanken: Das Bankgeheimnis schützt die Privatsphäre des Kunden, setzt aber voraus, dass die Bank selbst weiss, wer der Kunde ist.

Eine wichtige Ausnahme betraf Rechtsanwälte, Notare und andere Personen, die einem Berufsgeheimnis unterstehen. Sie konnten Konten für Klienten eröffnen, ohne der Bank deren Namen offenzulegen, sofern sie eine als Formular B bekannte Erklärung unterzeichneten. Darin bestätigten sie, dass sie die wirtschaftlich berechtigte Person kannten und das Konto einem beruflichen Mandat diente.⁶ Das Formular B spiegelte die besondere Stellung wider, die das schweizerische Recht dem Anwaltsgeheimnis einräumte. Es öffnete zugleich eine Lücke, durch die wirtschaftlich berechtigte Personen der Bank unbekannt bleiben konnten, und diese Lücke wurde erst 1991 geschlossen.

Die zweite Säule der Vereinbarung betraf das Verhalten gegenüber ausländischen Behörden. Die Banken verpflichteten sich, keine aktive Beihilfe zur Kapitalflucht aus Ländern zu leisten, die den Kapitalexport beschränkten, und Kunden nicht durch unvollständige oder irreführende Bescheinigungen bei der Täuschung von Steuerbehörden zu unterstützen. Diese Regeln stehen bis heute in der Vereinbarung. In der Fassung von 2008 finden sie sich in Artikel 7 zur Kapitalflucht und Artikel 8 zur Steuerhinterziehung.⁷ Die Beschränkung war eng. Die passive Entgegennahme unversteuerten ausländischen Geldes blieb rechtmässig. Verboten war jene Art aktiver Hilfe, wie sie die Leiter in Chiasso geleistet hatten, etwa durch die Organisation grenzüberschreitender Transporte oder die Ausstellung falscher Dokumente. Die Unterscheidung zwischen passiver Entgegennahme und aktiver Beihilfe sollte die Schweizer Bankpraxis bis zum Ende des Bankgeheimnisses für ausländische Kunden prägen, das Teil G dieses Buches beschreibt.

Durchsetzung durch private Schiedsgerichtsbarkeit

Das originellste Merkmal der Vereinbarung war ihr Durchsetzungsmechanismus. Verstösse sollten von einer Kommission untersucht und geahndet werden, deren Mitglieder die Nationalbank und die Bankiervereinigung gemeinsam ernannten. Die Sanktion bestand in einer Konventionalstrafe, welche die fehlbare Bank zu bezahlen hatte. In der geltenden Fassung der Vereinbarung untersucht eine Aufsichtskommission aus mindestens fünf Mitgliedern, mehrheitlich unabhängigen, Verstösse. Sie kann eine Konventionalstrafe von bis zu zehn Millionen Franken verhängen, welche die Bankiervereinigung gemeinnützigen Zwecken zuführt.⁸ Der Mechanismus verschaffte den Banken ein eigenes Disziplinargericht, dem die Mitwirkung der Zentralbank Glaubwürdigkeit verlieh.

Der hybride Charakter dieser Regelung beschäftigte bald die Gerichte. 1983 ging der Schweizerische Treuhänder-Verband wegen der Fassung von 1982 rechtlich gegen die Nationalbank vor. Die zentrale Frage war, ob die Vereinbarung dem öffentlichen oder dem privaten Recht angehörte. Im BGE 109 Ib 146 vom 3. Juni 1983 entschied das Bundesgericht, die Vereinbarung sei ein privatrechtlicher Vertrag. In Anwendung der Subordinationstheorie argumentierte das Gericht, die Vereinbarung sei aus Verhandlungen zwischen gleichgestellten Parteien hervorgegangen, und es stehe den Banken frei, ihr beizutreten oder fernzubleiben. Die einvernehmliche Ernennung der Schiedskommission durch die Nationalbank und die Bankiervereinigung verleihe dieser nicht den Charakter einer Behörde. Das Gericht fügte allerdings hinzu, dass die Nationalbank auch dann, wenn sie in privatrechtlicher Form handle, an ihren öffentlichen Auftrag und an die Grundrechte gebunden bleibe.⁹

Der Entscheid ist ein kleiner Klassiker des schweizerischen Finanzrechts. Er bestätigte, dass sich mit Selbstregulierung Verhaltensstandards setzen liessen, die der Gesetzgeber noch nicht erlassen hatte. Er zeigte aber auch die Grenzen des Instruments auf, denn ein privater Vertrag konnte nur jene binden, die ihn unterzeichnet hatten. Vermögensverwalter, Treuhänder und Rechtsanwälte ausserhalb des Bankensektors blieben ausserhalb seiner Reichweite. Diese Lücke sollte den Gesetzgeber zwanzig Jahre später veranlassen, die Sorgfaltspflichten auf den gesamten Finanzsektor auszudehnen.

Von der Vereinbarung mit der Zentralbank zum Branchenkodex

Die Beteiligung der Nationalbank war nicht von Dauer. Als die Vereinbarung 1987 zur Erneuerung anstand, wurde sie durch eine neue Vereinbarung ersetzt, die allein zwischen der Schweizerischen Bankiervereinigung und den unterzeichnenden Banken geschlossen wurde.¹⁰ Von da an war die VSB ein Branchenkodex der Banken selbst. Die Botschaft des Bundesrates zum Geldwäschereigesetz von 1996 beschrieb, wie die Vereinbarung mehrmals in Zusammenarbeit mit der Bankenkommission revidiert worden war, und schrieb ihr Regeln zu, die in der Bekämpfung der Geldwäscherei international wegweisend gewesen seien.¹¹

In regelmässigen Abständen folgten Revisionen, darunter die Fassungen von 2008, 2016 und 2020, die die Vereinbarung jeweils an neues Straf- und Aufsichtsrecht anpassten. Die seit 1. Januar 2020 geltende Fassung, die VSB 20, senkte den Schwellenwert für die Identifikation bei Kassageschäften von 25’000 auf 15’000 Franken und regelte die Video- und Online-Identifizierung formell.¹² Zu den erklärten Zwecken der Vereinbarung gehören heute die Wahrung des Ansehens der Schweizer Banken sowie die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung. Das Wort «Ansehen» verbindet den modernen Text unmittelbar mit 1977, als die Kreditanstalt und der gesamte Schweizer Bankensektor erfahren hatten, wie schnell ein guter Ruf verloren gehen kann.

Die Erfahrung im Umgang mit der VSB prägte die Berufskultur der Zürcher Banken lange bevor es ein gesetzliches Geldwäschereirecht gab. Die Kontoeröffnung wurde zu einem formalisierten Verfahren mit Formularen, Prüfungen und Unterschriften. Die interne Revision und später die Compliance-Funktion erhielten den Auftrag, die Einhaltung der Verfahren zu überprüfen. Die externen Revisoren, welche die Einhaltung der Vereinbarung zu bestätigen hatten, wurden Teil der Durchsetzungskette. Als 1997 das Geldwäschereigesetz kam, verfügten die Banken bereits über zwei Jahrzehnte Praxis in der Kundenidentifikation. Der Nichtbanken-Finanzsektor musste diese Praxis, wie die nächsten Abschnitte zeigen, aus dem Nichts aufbauen.

Anmerkungen

1. «Switzerland», The International Lawyer, Bd. 26, Nr. 2 (1992), Artikel 13, https://scholar.smu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2893&context=til, S. 545, mit dem Datum 1. Juli 1977 und der Nennung der Schweizerischen Bankiervereinigung und der Schweizerischen Nationalbank als Unterzeichnerinnen. ↩
2. The International Lawyer, Bd. 26, Nr. 2 (1992), S. 545. ↩
3. Année politique suisse 1977 (oben), zur Vereinbarung zwischen Nationalbank und Bankiervereinigung über Sorgfaltspflicht und Bankgeheimnis. ↩
4. HLFL, Lussy, «Chiasso-Skandal» (oben). ↩
5. Schweizerische Bankiervereinigung, «Praxis der Aufsichtskommission zur Sorgfaltspflicht der Banken 2005–2010», Abschnitt V/2.2.1, S. 28–29, wonach die ursprüngliche Fassung der Vereinbarung vom 1. Juli 1977 datiert, Art. 3 VSB 1977 die Identifikation des «wahrer Berechtigter» verlangte (wobei ab der VSB 1982 durchgehend der Begriff «wirtschaftlich Berechtigter» verwendet wird), mit Erörterung des geltenden Formulars A, https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persistent/a/6/c/f/a6cf3bd5e977aaf369ca224c3aa0f9f23b57bf77/T%C3%A4tigkeitsberichte%20der%20Aufsichtskommission%20zur%20VSB%202005%20-%202010%20%28PDF%29.pdf. ↩
6. The International Lawyer, Bd. 26, Nr. 2 (1992), S. 546–547. ↩
7. Schweizerische Bankiervereinigung, Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB 08), Art. 7 und 8, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/ebk/taetigkeit/pdfs/20080925_SBVg_VSB_08_d.pdf. ↩
8. VSB 08, Art. 11 und 12 (oben); zur Verwendung der Konventionalstrafen für gemeinnützige Zwecke und zur geltenden VSB 20 deutschsprachige Wikipedia, «Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken», https://de.wikipedia.org/wiki/Vereinbarung_%C3%BCber_die_Standesregeln_zur_Sorgfaltspflicht_der_Banken. ↩
9. Bundesgericht, BGE 109 Ib 146 vom 3. Juni 1983, Schweizerischer Treuhänder-Verband gegen Schweizerische Nationalbank, https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bge-109-ib-146&sel_lang=de. ↩
10. The International Lawyer, Bd. 26, Nr. 2 (1992), S. 547. ↩
11. Bundesrat, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (96.055) vom 17. Juni 1996, BBl 1996 III 1101, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. ↩
12. Deutschsprachige Wikipedia, «Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken» (oben), zur VSB 20. ↩

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