Der Verfassungsauftrag von 1874 und das Gesetz von 1885

Der Bundesstaat von 1848 überliess die Regelung von Handel und Gewerbe weitgehend den Kantonen. Das Versicherungswesen war noch ein kleiner Wirtschaftszweig, in dem ausländische Gesellschaften, vor allem deutsche, französische und britische Lebens- und Feuerversicherer, mit einer Handvoll schweizerischer Gründungen wie der 1826 gegründeten Mobiliar in Bern, der 1857 gegründeten Rentenanstalt in Zürich und der 1863 in Zürich errichteten Rückversicherungsgesellschaft konkurrierten.¹ Die kantonalen Behörden verfügten weder über das Fachwissen noch über die räumliche Reichweite, um die Solvenz von Gesellschaften zu prüfen, die im ganzen Land Prämien einzogen und die Erträge im Ausland anlegten. Ein Versicherungsnehmer in Zürich, der zwanzig Jahre lang Prämien an eine Lebensversicherungsanstalt in Gotha oder London bezahlt hatte, war ganz auf den guten Glauben und die Reserven eines Unternehmens angewiesen, das keine schweizerische Behörde prüfte.

Die Totalrevision der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 änderte die Verteilung der Zuständigkeiten. Art. 34 Abs. 2 bestimmte: «Der Geschäftsbetrieb von Auswanderungsagenturen und von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens unterliegt der Aufsicht und Gesetzgebung des Bundes.» Damit wurden die Tätigkeit der Auswanderungsagenturen und jene der privaten Versicherungsunternehmen der Aufsicht und Gesetzgebung des Bundes unterstellt.² Die Verbindung mit den Auswanderungsagenturen ist aufschlussreich. Bei beiden Gewerben ging es um Versprechen an gewöhnliche Leute, oft in bescheidenen Verhältnissen, deren Erfüllung in ferner Zukunft oder in weiter Ferne lag und deren Scheitern ganze Familien ruinieren konnte. Beide wurden zudem von Agenten beherrscht, die Provisionen für den Abschluss von Verträgen verdienten und an deren Erfüllung wenig Interesse hatten.

Die volkswirtschaftliche Sektion der nationalrätlichen Kommission vertrat die Auffassung, der allgemeine Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit könne auf diesem Gebiet nicht das letzte Wort sein. Nur eine landesweite Behörde, so ihre Begründung, könne Fachleute unterhalten, die in der Lage seien, die komplexe Materie des Versicherungswesens zu verstehen und wirksame Kontrollen durchzusetzen. Als der Bundesrat später seinen Gesetzesentwurf vorlegte, umschrieb er das Ziel des Bundes bescheiden: Der Staat könne nicht gewährleisten, dass die Versicherung funktioniere, er solle aber wenigstens «das Möglichste thun, um den Bürger vor Schaden zu sichern».³ Die Formel bringt eine Haltung zum Ausdruck, die das schweizerische Aufsichtsrecht bis heute prägt: Der öffentliche Schutz der Versicherten ist eine Sorgfaltspflicht, ausgeübt durch eine fachkundige Verwaltung, ohne staatliche Garantie.

Zwischen dem Verfassungsauftrag und dem Gesetz vergingen elf Jahre. Die Bundesversammlung verabschiedete das Bundesgesetz betreffend Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens am 25. Juni 1885. Es war ein kurzer Text von siebzehn Artikeln, der am 1. November 1885 in Kraft trat. Sein Kern bestand aus zwei Pflichten. Jedes private Versicherungsunternehmen, das in der Schweiz Geschäfte betreiben wollte, benötigte eine vom Bundesrat erteilte Bewilligung, und jedes bewilligte Unternehmen hatte der Bundesbehörde jährliche Berichte vorzulegen. Das HLS erklärt den Zeitpunkt mit den Erfahrungen der vorangegangenen Jahre, in denen Konkurse und ungeeignetes Personal dem Ruf der Branche geschadet hatten.⁴

Zeitgenossen und spätere Autoren betonten, dass die Schweiz früh dran war. Eine von der Swiss Re veröffentlichte historische Darstellung bezeichnet das nach dem Gesetz geschaffene Bundesamt als erste eigenständige Versicherungsaufsichtsbehörde Europas, vor dem deutschen Kaiserlichen Aufsichtsamt von 1901 und dem französischen Regime von 1905.⁵ Solche Prioritätsansprüche bedürfen eines Vorbehalts, da mehrere deutsche Staaten und einige skandinavische Länder bereits vor 1885 Bewilligungserfordernisse verschiedener Art kannten. Was die schweizerische Lösung auszeichnete, war die Verbindung einer einzigen Bundesbehörde, einer umfassenden Bewilligungspflicht für inländische und ausländische Unternehmen und einer regelmässigen Berichterstattungspflicht – all dies zu einer Zeit, als die meisten europäischen Versicherungsmärkte noch lokal oder gar nicht beaufsichtigt wurden.

Die Wirkung des Gesetzes auf den Markt war unmittelbar. Rund 160 Unternehmen bewarben sich 1886 um eine Bewilligung, und knapp die Hälfte erhielt eine. Die wenigen britischen und amerikanischen Gesellschaften, die in der Schweiz tätig gewesen waren, zogen sich zurück, weil sie nicht bereit waren, die von der schweizerischen Behörde verlangten Reserven zu halten.⁶ Das Bewilligungsverfahren wirkte somit vom ersten Jahr an als Filter. Es verringerte die Zahl der Marktteilnehmer, schloss Unternehmen aus, deren Geschäftsmodell darauf beruhte, die Reserven im Heimatland zu halten, und verlieh den verbleibenden Gesellschaften, viele davon schweizerisch, ein Gütesiegel, das sie in ihrer Werbung einsetzen konnten. Diese doppelte Wirkung – Schutz der Versicherungsnehmer und mittelbare Förderung einer einheimischen Branche – kehrt in der Geschichte der schweizerischen Versicherungsaufsicht immer wieder.

Anmerkungen

1. Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Martin Körner und Bernard Degen, «Versicherungen», Version vom 21. Januar 2014, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014066/. Der Artikel bezeichnet die Mobiliar als erste dauerhaft erfolgreiche inländische Gründung und datiert die wichtigste Gründungswelle schweizerischer Versicherer in die 1860er-Jahre. ↩
2. Britta Delmas, «Déjà-vu: Warum der Rohstoffhandel Aufsicht braucht», Public Eye, 20. September 2023, https://www.publiceye.ch/de/standpunkte/deja-vu-warum-der-rohstoffhandel-aufsicht-braucht. Der Artikel zitiert den Wortlaut von Art. 34 Abs. 2 der Verfassung von 1874 und die in der parlamentarischen Kommission vorgebrachte Begründung. ↩
3. Delmas, «Déjà-vu» (oben zitiert), mit Zitat der Begründung der Kommission und der Botschaft des Bundesrats in BBl 1885, S. 120. ↩
4. Schweizerischer Versicherungsverband (SVV), «Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung», 20. Juni 2025, https://www.svv.ch/de/ruckblick-auf-140-jahre-versicherungsregulierung. Die Darstellung des SVV hält fest, dass das Gesetz 17 Artikel umfasste, die Versicherer verpflichtete, eine Bewilligung einzuholen und jährliche Berichte einzureichen, und am 1. November 1885 in Kraft trat. HLS, «Versicherungen» (oben zitiert), wonach der Bund 1885 nach Krisen infolge von Konkursen und ungeeignetem Personal das erste Versicherungsaufsichtsgesetz erliess. ↩
5. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz, Broschüre, https://www.swissre.com/dam/jcr:c24c1c66-3045-47d5-a4ca-4829f67c59dd/Markt_Broschuere_Schweiz_DE_web.pdf, S. 13. Die Broschüre datiert das Gesetz auf 1886, das Jahr, in dem das Bewilligungsverfahren zu laufen begann. ↩
6. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz (oben zitiert), S. 13: «1886 bemühten sich rund 160 Unternehmen um eine Zulassung für die Schweiz. Knapp die Hälfte von ihnen wurde zugelassen.» ↩

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