Die Bankenkrise und der Ruf nach Aufsicht

Eine lange Vorgeschichte gescheiterter Vorschläge

Die Schweiz trat ohne jede eidgenössische Aufsicht über ihre Geschäftsbanken ins 20. Jahrhundert ein. Die Bundesverfassung von 1874 gab dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung über die Banknoten, eine Kompetenz, die 1907 zur Gründung der Schweizerischen Nationalbank führte; eine vergleichbare Befugnis zur Regelung des Einlagengeschäfts wurde jedoch nicht genutzt. Die Aufsicht über die Kantonalbanken lag bei den Kantonen, denen sie gehörten, während die Geschäftsbanken, die Privatbankiers und die Sparkassen nach dem allgemeinen Gesellschafts- und Vertragsrecht ihren Aktionären, Teilhabern und Gläubigern Rechenschaft schuldeten. Die 1912 gegründete Schweizerische Bankiervereinigung wollte es so.

Der erste ernsthafte Versuch, diesen Zustand zu ändern, fiel in die Zeit unmittelbar vor dem Ersten Weltkrieg. Sébastien Guex hat gezeigt, dass die Bundesregierung Anfang 1914 eine Bankenaufsicht in Erwägung zog und dass die Bankiers, angeführt von der Nationalbank und der Schweizerischen Bankiervereinigung, Bedenken äusserten, die an eine offene Ablehnung grenzten, weil sie befürchteten, eine behördliche Aufsicht könnte die Praxis des Bankgeheimnisses schwächen.¹ Die Verbindung zwischen Aufsicht und Geheimnis, welche die Verhandlungen der frühen 1930er-Jahre beherrschen sollte, war somit von Anfang an vorhanden. Jeder Vorschlag, Einblick in die Bücher der Banken zu nehmen, warf die Frage auf, wer dann sonst noch sehen könnte, was in diesen Büchern stand.

Während und nach dem Krieg mehrten sich die Vorschläge. Robert Vogler zählt eine Reihe von Entwürfen und Gutachten auf, die nie Gesetz wurden: einen Vorschlag des Basler Nationalökonomen Julius Landmann von 1916, einen weiteren des Juristen Eugen Huber von 1920, einen Entwurf von alt Bundesrat Arthur Hoffmann von 1923, einen Vorschlag von Bundesrat Edmund Schulthess von 1925 und ein im Eidgenössischen Justizdepartement von Dr. Haab ausgearbeitetes Gutachten von 1926. Sein Fazit ist lakonisch: Alle diese Versuche verliefen im Sande.² Landmanns Name verdient einen Moment der Aufmerksamkeit, denn der Basler Professor gehörte zu den angesehensten Nationalökonomen seiner Generation und hatte in Währungsfragen eng mit den Bundesbehörden zusammengearbeitet. Dass selbst ein Vorschlag von seinem Rang den Widerstand der Banken nicht überwinden konnte, sagt viel über das Kräfteverhältnis zwischen dem Bundesstaat und dem Finanzsektor im Jahrzehnt nach 1914.

Die Steuerdebatten der Kriegszeit festigten dieses Kräfteverhältnis. Als das Parlament 1915 über die eidgenössische Kriegssteuer beriet, wurde ein Antrag des Abgeordneten Ryser, die Banken zur Auskunft gegenüber den Steuerbehörden zu verpflichten, mit 97 zu 19 Stimmen abgelehnt. Ein Postulat des Abgeordneten Wirz in ähnlichem Sinn wurde während der Debatte über die zweite Kriegssteuer 1920 mit 62 zu 22 Stimmen verworfen.³ Das Geheimnis gegenüber den inländischen Steuerbehörden wurde also in offenen parlamentarischen Abstimmungen verteidigt, fast zwei Jahrzehnte bevor es Artikel 47 gab. Es beruhte auf Gewohnheit, auf Vertrag und auf der politischen Mehrheit der bürgerlichen Parteien. Gerade diese informelle Grundlage wollten die Bankiers später mit dem Gewicht des Strafrechts verstärken.

Die Krise von 1931 bis 1934

Was die Entwürfe der 1910er- und 1920er-Jahre nicht erreichten, vollbrachte die Weltwirtschaftskrise innerhalb von drei Jahren. Guex bezeichnet die Zeit ab der zweiten Hälfte des Jahres 1931 als die schwerste Bankenkrise der Schweizer Geschichte: Von den acht Grossbanken jener Zeit brach eine zusammen, eine weitere überlebte nur dank massiver Bundeshilfe, und vier mussten umfassend saniert werden.⁴ Das Historische Lexikon der Schweiz liefert die Zahlen hinter diesem Urteil. Die zusammengefassten Bilanzsummen der Grossbanken halbierten sich zwischen 1930 und 1935 ungefähr, vor allem wegen ihres umfangreichen Auslandgeschäfts, und alle ausser den beiden grössten, dem Schweizerischen Bankverein und der Schweizerischen Kreditanstalt, mussten sich sanieren und ihr Aktienkapital herabsetzen. Im selben Zeitraum sank der Anteil der Grossbanken an der gesamten Bilanzsumme der Schweizer Banken von 41 Prozent im Jahr 1929 auf 21 Prozent im Jahr 1935, während der Anteil der Kantonalbanken von 36 auf 40 Prozent stieg.⁵ Das Urteil der Einleger über die Krise hätte kaum deutlicher ausfallen können: Sie verlagerten ihre Ersparnisse von den international exponierten Grossbanken zu den staatlich garantierten Instituten ihrer Kantone.

Die Engagements, welche die Grossbanken zu Fall brachten, lagen hauptsächlich in Deutschland. In den 1920er-Jahren hatten Schweizer Banken der deutschen Industrie, Gemeinden und Banken in grossem Umfang Kredit gewährt, angezogen von hohen Zinsen und von der scheinbaren Stabilität der Weimarer Republik nach der Stabilisierung der Mark. Als die deutsche Bankenkrise vom Juli 1931 zu Devisenkontrollen und zu den Stillhalteabkommen führte, welche die kurzfristigen Auslandskredite einfroren, wurde ein grosser Teil dieser Aktiven über Nacht illiquid. Das folgende Kapitel über den Zweiten Weltkrieg kommt auf die deutschen Engagements der Schweizer Banken zurück, denn die eingefrorenen Kredite von 1931 prägten ihre Beziehungen zum Reich während der folgenden fünfzehn Jahre. Zürich als Sitz der Kreditanstalt, der Bank Leu und der Eidgenössischen Bank bekam den Schock mit besonderer Wucht zu spüren.

Der spektakulärste Fall war jedoch ein Berner Institut. Die Schweizerische Volksbank war 1869 von Vertretern der Arbeiterschaft, der Beamten und des Gewerbes als Volksbank in Bern gegründet worden und zu einer Genossenschaftsbank mit Niederlassungen im ganzen Land herangewachsen. 1930 war sie mit einer Bilanzsumme von 1’684 Mio. Franken und 1’639 Beschäftigten die zweitgrösste Bank der Schweiz. Die Depression brachte sie im Herbst 1933 an den Rand des Zusammenbruchs, worauf sich der Bund mit 100 Mio. Franken an ihrem Genossenschaftskapital beteiligte, eine Beteiligung, die in der Folge zweimal halbiert werden musste.⁶ Luzi C. Schutz führt die Schwäche der Bank in einem Beitrag für Swissinfo auf riskante Auslandsanlagen, auf Kredite an Schweizer Familienunternehmen der Stickerei-, Uhren- und Hotelindustrie sowie auf einen grossen Betrugsfall mit einer französischen Mühlengesellschaft im Jahr 1929 zurück.⁷

Der zeitliche Ablauf der Rettung lässt sich recht genau rekonstruieren. Der Ansturm auf die Volksbank hatte im September 1931 eingesetzt, nachdem Grossbritannien den Goldstandard verlassen hatte. Bis November jenes Jahres war die Bilanz um rund 300 Mio. Franken geschrumpft. Am 17. Oktober 1933 ersuchte die Bank den Bund förmlich um Hilfe. Die Rettung wurde am 18. November angekündigt, und am 8. Dezember 1933 genehmigte die Bundesversammlung die Kapitalspritze einstimmig mit einem Bundesbeschluss. Die erste Tranche von 30 Mio. Franken wurde am 19. Dezember 1933 einbezahlt, die letzte am 23. Februar 1934, gegen Ausgabe von 200’000 gewöhnlichen Genossenschaftsanteilen an den Bund. Den bisherigen Genossenschaftern wurde der Nennwert ihrer Anteile von 1’000 auf 500 Franken herabgesetzt und ihr Rückzahlungsrecht sistiert, während die Bank selbst die Verantwortlichkeit ihrer früheren Leitung untersuchen, die Kosten senken und Niederlassungen schliessen musste. Als die Volksbank die Bundesanteile 1947 und 1948 für 51,4 Mio. Franken zurückkaufte, beliefen sich die Nettokosten für den Bund, vor Dividenden, auf 48,6 Mio. Franken.⁸ Vogler betont das politische Gewicht dieser Summe, die er als für die damalige Zeit unbeschreiblich hoch bezeichnet und die auf der Grundlage eines dringlichen Bundesbeschlusses gewährt wurde.⁹

Die Rettung veränderte die politische Rechnung. Ein Bund, der einer einzigen Bank ein Viertel seines Jahreshaushalts zur Verfügung gestellt hatte, konnte dem Parlament nicht mehr erklären, die Banken seien eine private Angelegenheit. Die Sozialdemokraten, die seit Langem eine öffentliche Kontrolle der Banken forderten, konnten nun auf eine konkrete Rechnung für die Steuerzahler verweisen. Das Argument, der Staat solle sehen, wofür er bezahle, verfing weit über die Linke hinaus. Die Bankiers ihrerseits erkannten, dass eine Form der Aufsicht unvermeidlich geworden war, und richteten ihre Kräfte darauf, sie zu gestalten. Guex zitiert die Bedingungen, die sie bereits im Sommer 1931 formuliert hatten, als die Frage der Aufsicht erstmals wieder aufgeworfen wurde: Die Aufsicht müsse milde sein und dürfe nicht von einer staatlichen Verwaltung ausgeübt werden; zugleich müsse sie von Vorkehrungen zur Wahrung des Bankgeheimnisses begleitet sein.¹⁰

Ein zweiter Zusammenbruch, diesmal in Genf, fiel mitten in das Gesetzgebungsverfahren. Die Banque d’Escompte Suisse oder Schweizerische Diskontbank war unter diesem Namen im September 1931 durch die Fusion des Comptoir d’Escompte de Genève mit der Union Financière de Genève entstanden. Mit einer Bilanzsumme von rund 470 Mio. Franken im Jahr 1930 war sie erheblich kleiner als die Volksbank. Ab Juli 1931 erhielt sie umfangreiche Refinanzierungshilfe, koordiniert zwischen dem Bund, dem Kanton Genf, der neu geschaffenen Eidgenössischen Darlehenskasse und einem Bankenkonsortium, dem die Kreditanstalt und der Schweizerische Bankverein angehörten. Weil die Unterstützung nicht ausreichte, schloss die Diskontbank im April 1934 ihre Schalter für immer.¹¹ Sie ging in eine Nachlassliquidation, die liquidation concordataire, deren Akten später durch die Hände der Eidgenössischen Bankenkommission gingen und von der Unabhängigen Expertenkommission auf ihre Aussagekraft zum Wertschriftengeschäft mit Deutschland hin untersucht wurden.¹²

Jan Baumanns Vergleich der beiden Fälle führt zu einer Erkenntnis, die leicht übersehen wird. Die Volksbank wurde Ende 1933 gerettet, als die Ausarbeitung des Bankengesetzes in vollem Gang war und die Bundeshilfe als Brücke zu einer neuen Regulierungsordnung dargestellt werden konnte. Die Diskontbank liess man im April 1934 fallen, als der Gesetzesentwurf bereits dem Parlament vorlag und der politische Anreiz, eine schwache Bank weiter zu stützen, geschwunden war.¹³ Das Historische Lexikon der Schweiz verzeichnet den Zusammenbruch der Genfer Bank im Jahr 1934 als eines der prägenden Ereignisse der Krise.¹⁴ Für Genf, dessen Bankengeschichte der Begleitband zu diesem Buch eingehend nachzeichnet, bedeutete der Zusammenbruch das Ende eines ehrgeizigen Versuchs, am Ufer des Sees eine grosse Geschäftsbank aufzubauen. Danach war die finanzielle Identität der Stadt noch enger an ihre Privatbanken gebunden.

Die Krise erfasste auch die Basler Handelsbank, deren Name bald untrennbar mit der Geschichte des Bankgeheimnisses verbunden sein sollte. Die Basler Bank war in Deutschland stark engagiert und benötigte Bundeshilfe, bevor sie 1945 schliesslich vom Schweizerischen Bankverein übernommen wurde.¹⁵ Zuvor war sie Schauplatz jener Affäre, die mehr als jedes andere Ereignis Artikel 47 auf die Tagesordnung setzte.

Anmerkungen

1. Sébastien Guex, «The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy», Business History Review 74 (2000), S. 237–266, Volltext über das Repositorium der Universität Lausanne, https://api.unil.ch/iris/server/api/core/bitstreams/48a786e1-2b45-4c01-b99c-bb69c0cac14f/content. Guex, Professor in Lausanne, stützte seinen Aufsatz auf die Archive des Eidgenössischen Finanzdepartements und der Schweizerischen Bankiervereinigung. ↩
2. Robert U. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis: Entstehung, Bedeutung, Mythos, Beiträge zur Finanzgeschichte, Heft 7 (Zürich: Verein für Finanzgeschichte Schweiz und Fürstentum Liechtenstein, 2005), S. 14 («Alle diese Versuche verliefen im Sande»), https://www.finanzgeschichte.ch/Vogler%20Schweizer%20Bankgeheimnis.pdf. Vogler war während vieler Jahre Historiker des Schweizerischen Bankvereins und später der UBS. ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), S. 14–16, mit den Abstimmungsergebnissen zum Antrag Ryser (19 zu 97) und zum Postulat Wirz (22 zu 62). ↩
4. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), S. 243. ↩
5. Martin Körner und Youssef Cassis, «Banken», Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 17. August 2006, Abschnitt über die Konzentrationsprozesse im 20. Jahrhundert, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014061/2006-08-17/. ↩
6. Jan-Henning Baumann, «Schweizerische Volksbank (SVB)», HLS, https://hls-dhs-dss.ch/articles/041976. Die Volksbank wurde 1993 nach hohen Verlusten in der Immobilienkrise der frühen 1990er-Jahre von der CS Holding übernommen. ↩
7. Luzi C. Schutz, «Der Staat als ‹Bankier wider Willen›», SWI swissinfo.ch, 17. April 2023, https://www.swissinfo.ch/ger/kultur/der-staat-als-bankier-wider-willen/48431754. ↩
8. Yale Program on Financial Stability, New Bagehot Project, «Switzerland: Schweizerische Volksbank Capital Injection, 1933», https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-schweizerische-volksbank-capital-injection-1933. Die Fallstudie hält fest, dass die 100 Mio. Franken rund einem Viertel des Bundeshaushalts von 1933 entsprachen. ↩
9. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), S. 25–26, wo er die Volksbankkrise als Katalysator des gesetzgeberischen Konsenses beschreibt. ↩
10. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), zur Haltung der Bankiers in den Jahren 1931 und 1932 auf der Grundlage der Akten der Schweizerischen Bankiervereinigung und des Eidgenössischen Finanzdepartements. ↩
11. Jan Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise 1931–1937: Eine vergleichende Studie am Beispiel der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Diskontbank (Dissertation, Universität Zürich, 2007), S. 13 Anm. 3 (Fusion vom September 1931) und S. 24 («Im April 1934, als die Diskontbank ihre Schalter für immer schloss»), https://ypfsresourcelibrary.blob.core.windows.net/fcic/YPFS/20070185.pdf. ↩
12. Diplomatische Dokumente der Schweiz (Dodis), Eintrag «Banque d’escompte suisse en liquidation concordataire», https://dodis.ch/R8252, der die Fusion des Comptoir d’Escompte de Genève und der Union financière de Genève, die leitenden Organe der Bank und die zu ihr vorhandenen Quellen verzeichnet. ↩
13. Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise (2007), mit der These, dass das Gesetzgebungsverfahren die politischen Voraussetzungen für eine Rettung veränderte und dass die regulatorische Unsicherheit bis April 1934 abgenommen hatte. ↩
14. Körner und Cassis, «Banken», HLS (2006), Abschnitt über das 20. Jahrhundert («Die Banque d’Escompte Suisse in Genf brach 1934 zusammen»). ↩
15. Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg (UEK), Zusammenfassung von Band 13: Marc Perrenoud, Rodrigo López, Florian Adank, Jan Baumann, Alain Cortat und Suzanne Peters, La place financière et les banques suisses à l’époque du national-socialisme: Les relations des grandes banques avec l’Allemagne (1931–1946), https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/13d.pdf, mit dem Hinweis, dass das kurzfristige Deutschlandgeschäft für das Überleben der Basler Handelsbank von wesentlicher Bedeutung war und dass die Volksbank nach der Kapitalspritze des Bundes von 100 Mio. Franken eine zweite Sanierung benötigte. ↩

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