Das Bankengesetz von 1934 und das Bankgeheimnis — Überblick und Zusammenfassung
Wenige Schweizer Gesetze haben einen Ruf erlangt, der so weit über ihren Wortlaut hinausreicht, wie das Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934 (Bankengesetz, BankG). Während des grössten Teils seiner Geltung war das Gesetz ein nüchternes Stück Aufsichtsgesetzgebung, das sich mit Revisionen, Liquidität, Eigenmittelquoten und der Veröffentlichung von Jahresrechnungen befasste. Eine einzige Strafbestimmung, Artikel 47, welche die Verletzung des Berufsgeheimnisses durch Bankangestellte zur Straftat erklärte, machte es zu einem Symbol. Weltweit stand das «Schweizer Bankgeheimnis» bald für Diskretion, für Fluchtkapital und schliesslich für Steuerhinterziehung in industriellem Massstab. In der Schweiz selbst standen dieselben Worte für den Schutz der Privatsphäre, für die Unabhängigkeit eines kleinen Landes und für den Wohlstand seines Finanzplatzes. Dieses Kapitel trennt die Schichten dieses Rufs und stellt Artikel 47 wieder in das Gesetz zurück, aus dem er hervorging.
Die Geschichte ist für Zürich ganz unmittelbar von Bedeutung. Die beiden grossen Handelsbanken, deren Geschichte sich durch dieses Buch zieht, die Schweizerische Kreditanstalt und die Schweizerische Bankgesellschaft, gehörten zu den Instituten, deren Bilanzen von der Krise der frühen 1930er-Jahre erschüttert wurden und deren Leiter das neue Gesetz mitgestalteten. Die durch das Gesetz geschaffene Eidgenössische Bankenkommission beaufsichtigte die Zürcher Banken während mehr als sieben Jahrzehnten, bevor sie in der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) aufging. Die Privatbanken und Vermögensverwalter der Bahnhofstrasse bauten ihr Auslandsgeschäft auf dem Schutz auf, den Artikel 47 bot, bevor sie einen grossen Teil dieses Geschäfts verloren, als der Schutz gegenüber ausländischen Steuerbehörden nach 2009 aufgehoben wurde. Noch heute macht sich ein Zürcher Bankangestellter, der Kundendaten an eine unbefugte Person weitergibt, nach einer Bestimmung strafbar, deren Kern aus dem Jahr 1934 stammt.
Das Kapitel gliedert sich in zehn Abschnitte. Es beginnt mit der Bankenkrise von 1931 bis 1934 und der langen Reihe gescheiterter Versuche, ein eidgenössisches Bankengesetz zu schaffen. Der Inhalt des Gesetzes von 1934 und die von ihm geschaffene Institution, die Eidgenössische Bankenkommission, bilden den zweiten Abschnitt. Artikel 47 selbst, mit seinem ursprünglichen Wortlaut und seinen späteren Änderungen bis zur Ausdehnung auf Datenhändler 2015, wird im dritten untersucht. Der vierte Abschnitt stellt der Legende, das Bankgeheimnis sei zum Schutz jüdischer Kunden vor der Gestapo eingeführt worden, die dokumentierte Geschichte gegenüber, die Sébastien Guex, Peter Hug, Robert Vogler und die Unabhängige Expertenkommission herausgearbeitet haben. Der fünfte unterscheidet das Geheimnis als zivilrechtliche Pflicht der Bank vom Geheimnis als Strafnorm. Die Abschnitte sechs und sieben beschreiben das Bankgeheimnis als Geschäftsmodell und als politisches Symbol. Der achte verfolgt die Entwicklung der Eidgenössischen Bankenkommission bis 2009. Ein kurzer Ausblick auf die Wende von 2009, die in Teil G dieses Buches gehört, und eine Einschätzung aus der Praxis, was Artikel 47 heute noch schützt, schliessen das Kapitel ab.
Schlussbetrachtung
Das Bankengesetz von 1934 entstand aus einer Krise, welche die Schwäche der Schweizer Banken und das Fehlen jeder Bundesbehörde offengelegt hatte, die in ihre Bücher hätte blicken können. Drei Jahrzehnte von Vorschlägen, von den Bedenken von 1914 über die Entwürfe von Landmann, Huber, Hoffmann und Schulthess, waren am Widerstand der Banken gescheitert. Was die Gesetzgebung schliesslich ermöglichte, war das Zusammentreffen der Rettung der Volksbank, die den Bund ein Viertel seines Jahresbudgets kostete, des Zusammenbruchs der Genfer Diskontbank und der Einsicht der Bankiers selbst, dass eine Form der Aufsicht unvermeidlich geworden war. Das daraus hervorgegangene Gesetz war in seinen Ambitionen massvoll. Es stützte sich auf private Revisionsgesellschaften, legte einfache Regeln über Eigenmittel, Liquidität und Veröffentlichung fest und schuf eine kleine unabhängige Kommission, die über das System wachen sollte.
Artikel 47 war nach dem Verständnis seiner Urheber eine Bedingung dieser Einigung. Die Bankiers nahmen die Aufsicht in der Erwartung hin, dass sie das Geheimnis verstärken würde. Die Regierung, die ihre Ansicht teilte, ausländisches Kapital sei für die Schweizer Wirtschaft unentbehrlich, fügte die Geheimnisklausel in den ersten Entwurf ein und verteidigte sie ohne Debatte. Die Beweggründe waren fiskalischer, währungspolitischer und geschäftlicher Art: die Pariser Affäre von 1932, die Jagd der Nachbarstaaten auf Fluchtkapital und die Furcht vor dem Verlust ausländischer Einlagen. Die humanitäre Darstellung, die in den 1960er-Jahren aufkam und wonach die Bestimmung jüdische Kunden vor der Gestapo schützen sollte, findet in den Quellen keine Grundlage und wird durch die Zugeständnisse des Bundesrates an die deutschen Steuerfluchtvorschriften im Januar 1934 widerlegt. Die Arbeiten von Guex, Hug und Vogler sowie die Ergebnisse der Unabhängigen Expertenkommission lassen in diesem Punkt keinen Raum für Zweifel.
Das Erbe von 1934 reicht gleichwohl weit über die Entlarvung einer Legende hinaus. Das Gesetz gab der Schweiz eine Aufsichtsinstitution, die sich in dreiundsiebzig Jahren zu einer modernen Finanzmarktbehörde entwickelte und ihre Aufgaben 2009 an die FINMA übergab. Artikel 47, seiner Schutzfunktion gegenüber ausländischen Steuerbehörden entkleidet, bleibt der strafrechtliche Kern einer Geheimhaltungspflicht, die das Schweizer Recht im Vertrag und im Persönlichkeitsschutz verankert. Für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz hat das Bankgeheimnis gegenüber den inländischen Steuerbehörden jeden Reformversuch überstanden, getragen von einer politischen Mehrheit, die es als Teil des Vertrauensverhältnisses zwischen Bürger und Staat betrachtet. Für Bankangestellte, Datenhändler und in gewissen Grenzen Journalisten bleibt es ein reales strafrechtliches Risiko. Der Zürcher Finanzplatz von heute, der über die Qualität seiner Beratung, die Stabilität seiner Institute und die Verlässlichkeit seiner Rechtsordnung im Wettbewerb steht, trägt in seiner Aufsichtsarchitektur und in der Diskretion, die seine Kunden weiterhin erwarten, noch immer den Abdruck der Einigung von 1934.
In fünf Sätzen
1. Das Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934, in Kraft seit dem 1. März 1935, war die Antwort auf eine Bankenkrise, in welcher der Bund die Volksbank mit 100 Millionen Franken retten musste und die Genfer Diskontbank zusammenbrach, nach drei Jahrzehnten gescheiterter Versuche, eine eidgenössische Bankenaufsicht zu schaffen.
2. Das Gesetz errichtete eine massvolle Aufsichtsordnung, gestützt auf Revisionen durch anerkannte private Gesellschaften, Regeln über Eigenmittel, Liquidität und Veröffentlichung sowie die Eidgenössische Bankenkommission, die zu einer allgemeinen Finanzmarktaufsicht heranwuchs und am 1. Januar 2009 in der FINMA aufging.
3. Artikel 47 versah eine Geheimhaltungspflicht, die bereits gewohnheits- und zivilrechtlich bestand, mit einer Strafdrohung, auf Verlangen von Bankiers, die befürchteten, Aufsicht und ausländische Steuerermittlungen, dramatisch zugespitzt durch die Pariser Affäre der Basler Handelsbank 1932, würden ausländisches Kapital vertreiben.
4. Die Geschichte, das Bankgeheimnis sei zum Schutz jüdischer Kunden vor der Gestapo eingeführt worden, tauchte erstmals 1966 auf und ist durch die Forschung von Guex, Hug und Vogler widerlegt, während die Unterscheidung zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug und der Ausschluss von Fiskalsachen aus der Rechtshilfe das Geheimnis zur rechtlichen Grundlage eines Geschäftsmodells machten, das auf unversteuertem ausländischem Geld beruhte.
5. Obwohl die Wende von 2009 seinen Schutz gegenüber ausländischen Steuerbehörden beendete, schützt Artikel 47, 2015 auf Datenhändler ausgedehnt, Personen mit Wohnsitz in der Schweiz im ordentlichen Veranlagungsverfahren weiterhin gegenüber ihren eigenen Steuerbehörden und setzt Bankangestellte, Datenkäufer und Whistleblower einem realen strafrechtlichen Risiko aus.
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