Das Geldwäschereigesetz von 1997

Das Problem des Parabankensektors

Mitte der 1990er-Jahre unterstanden die Banken drei Ebenen von Regeln gegen die Geldwäscherei: der Sorgfaltspflichtvereinbarung, den Richtlinien der Eidgenössischen Bankenkommission und den Strafbestimmungen von 1990 und 1994. Der übrige Finanzsektor unterstand nur dem Strafrecht. Unabhängige Vermögensverwalter, Treuhänder, Geldwechsler, als Finanzintermediäre tätige Rechtsanwälte, Kreditkartengesellschaften und Edelmetallhändler hatten Art. 305ter des Strafgesetzbuches (StGB) zu beachten, doch keine Behörde prüfte, ob sie dies taten. Die Botschaft des Bundesrates vom 17. Juni 1996 versuchte, die Grösse dieses «Parabankensektors» zu ermitteln. Sie schätzte, dass rund 350 Vermögensverwalter ausserhalb des regulierten Bankensektors tätig waren, daneben eine unbekannte Zahl von Geldwechslern und Kreditvermittlern. Weiter schätzte sie, dass etwa 5’000 Rechtsanwälte und zwischen 4’000 und 5’000 Treuhänder zumindest teilweise im Finanzdienstleistungsbereich tätig waren.¹

Diese Zahlen erklärten die politische Logik des neuen Gesetzes. Die Libanon-Connection hatte gezeigt, dass Geldwäschereinetzwerke Geldwechsler und Handelsfirmen den Banken vorzogen, gerade weil die Banken begonnen hatten, Fragen zu stellen. Viele der betroffenen unabhängigen Vermögensverwalter, Treuhänder und Rechtsanwälte praktizierten in Zürich, Genf und Lugano, oft in enger Zusammenarbeit mit den Banken, welche die Vermögenswerte verwahrten, während die Intermediäre die Kundenbeziehung pflegten. Ein Regime, das nur für Banken galt, lud zu einer Verlagerung des Risikos in den unbeaufsichtigten Sektor ein. Der Gesetzgeber beschloss deshalb, die Sorgfaltspflichten auf alle Finanzintermediäre auszudehnen, unabhängig von ihrer Rechtsform oder ihrem Beruf.

Die Architektur des Gesetzes

Das Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor wurde am 10. Oktober 1997 verabschiedet und trat am 1. April 1998 in Kraft.² Es ist in der Systematischen Sammlung unter SR 955.0 aufgeführt und wurde später umbenannt, um auch die Terrorismusfinanzierung zu erfassen. Das Gesetz hatte drei wesentliche Elemente. Es umschrieb den Kreis der Finanzintermediäre, die seinen Pflichten unterstehen. Es legte die Sorgfaltspflichten fest, darunter die Identifizierung der Vertragspartei und der wirtschaftlich berechtigten Person, die Pflicht zur Abklärung ungewöhnlicher Transaktionen und die Dokumentationspflicht. Schliesslich schuf es die Pflicht zur Meldung von Verdachtsfällen und die entsprechende Pflicht zur Sperrung der betroffenen Vermögenswerte.

Die Meldepflicht war die sichtbarste Neuerung. Nach Art. 9 des Geldwäschereigesetzes (GwG) muss ein Finanzintermediär, der weiss oder den begründeten Verdacht hat, dass die in die Geschäftsbeziehung involvierten Vermögenswerte im Zusammenhang mit Geldwäscherei stehen, aus einem Verbrechen herrühren oder der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation unterliegen, der Meldestelle für Geldwäscherei unverzüglich Meldung erstatten. Das Melderecht nach Art. 305ter Abs. 2 StGB bestand neben dieser Pflicht für Fälle unterhalb der Schwelle des begründeten Verdachts fort.³ Nach dem ursprünglichen Gesetz musste der Intermediär die gemeldeten Vermögenswerte bis zu fünf Tage sperren, was den Strafverfolgungsbehörden Zeit gab, über formelle Massnahmen zu entscheiden.⁴

Die Botschaft von 1996 fasste den Grundsatz, auf dem das ganze Gesetz beruhte, in einem Satz zusammen: «Das Geldwäschereigesetz basiert auf dem Prinzip der Selbstregulierung».⁵ Banken, Versicherer und Effektenhändler blieben unter ihren bisherigen sektoriellen Aufsichtsbehörden, welche die neuen Pflichten mit ihren Bewilligungs- und Aufsichtsbefugnissen durchsetzten. Für den Parabankensektor schuf das Gesetz ein neuartiges System. Finanzintermediäre ohne prudenzielle Aufsicht konnten sich entweder einer vom Bund anerkannten Selbstregulierungsorganisation anschliessen oder sich direkt der Aufsicht einer neuen Bundesbehörde unterstellen, der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, die der Eidgenössischen Finanzverwaltung angegliedert war.

Selbstregulierungsorganisationen

Die Selbstregulierungsorganisationen waren die institutionellen Erben der Bankenvereinbarung von 1977. Wie die VSB beruhten sie auf Privatrecht. Jede Organisation erliess ein eigenes Reglement, das die gesetzlichen Sorgfaltspflichten für ihre Mitglieder konkretisierte, jede überwachte deren Einhaltung durch Prüfungen und konnte Sanktionen bis zum Ausschluss verhängen. Die Bundesbehörde anerkannte die Organisationen und beaufsichtigte sie, ohne ihre Mitglieder direkt zu beaufsichtigen. Das System erlaubte es Berufsverbänden, die Anwendung des Gesetzes auf das Geschäft ihrer eigenen Mitglieder zuzuschneiden, das von der Vermögensverwaltung für Privatkunden bis zu Leasing und Geldwechsel reichte.

Die Geografie der Selbstregulierungsorganisationen spiegelte die Struktur des Schweizer Finanzsektors wider. Eine von der Kontrollstelle veröffentlichte Liste nannte elf anerkannte Organisationen. Drei davon hatten ihren Sitz in Zürich: die Organisation des Verbands Schweizerischer Vermögensverwalter, das Selbstregulierungsorgan des Schweizerischen Leasingverbands und die PolyReg. Genf beherbergte ARIF und OAR-G. In Zug war der VQF ansässig, in Lugano die OAD FCT und in Luzern die Organisation des Schweizerischen Treuhänder-Verbands. In Bern sassen die Organisation der Anwalts- und Notarenverbände sowie die hausinternen Organe der Schweizerischen Post und der SBB.⁶ 2007 waren 6’293 Finanzintermediäre Selbstregulierungsorganisationen angeschlossen, während 412 direkt der Kontrollstelle unterstanden.⁷

Der Vergleich mit Genf ist aufschlussreich. In beiden Städten wurden die Selbstregulierungsorganisationen zu einem wichtigen Teil der lokalen Finanzinfrastruktur, mit eigenem Personal, eigenen Prüfnetzwerken und eigener Spruchpraxis. Die Zürcher Organisationen waren auf unabhängige Vermögensverwalter sowie auf die Leasing- und Konsumkreditbranche ausgerichtet. Die beiden Genfer Organisationen gingen aus den lokalen Berufsständen hervor, die internationale Privatkunden betreuen und deren besondere Struktur der Parallelband über Genf beschreibt.

Die Meldestelle für Geldwäscherei

Die zweite neue Institution war die Meldestelle für Geldwäscherei Schweiz, nach ihrem französischen Akronym MROS genannt. Sie wurde innerhalb des Bundesamtes für Polizei als Financial Intelligence Unit eingerichtet. Sie nimmt Meldungen von Finanzintermediären entgegen, analysiert sie und leitet Fälle mit genügender Substanz an die Strafverfolgungsbehörden weiter. Die Meldestelle nahm ihre Arbeit 1998 mit einer Handvoll Mitarbeitenden auf. Vor dem Gesetz hatten Finanzintermediäre unter dem freiwilligen Regime nur dreissig bis vierzig Meldungen pro Jahr erstattet. Allein 1998 erhielt die neue Stelle 160 Meldungen zu Vermögenswerten von mehr als 330 Mio. Franken.⁸

Das seitherige Wachstum veranschaulicht, wie sich die Meldekultur verändert hat. 2022 erhielt die Meldestelle 7’638 Verdachtsmeldungen zu 13’750 Geschäftsbeziehungen mit einem geschätzten Vermögensvolumen im tiefen zweistelligen Milliardenbereich. Rund 90 % der Meldungen stammten von Banken, während die übrigen Finanzintermediäre untervertreten blieben.⁹ Nach der Einführung des Informationssystems goAML im Januar 2020 hat sich das jährliche Meldevolumen nahezu vervierfacht. 2025 erhielt die MROS 21’087 Verdachtsmeldungen, 39,3 % mehr als die 15’141 Meldungen von 2024, und 91,3 % davon stammten von Banken. Die Meldestelle beschäftigte damals rund 57 Vollzeitäquivalente.¹⁰ Die eingehende Analyse des heutigen Meldesystems gehört in Teil I dieses Buches. Für die historische Argumentation genügt der Hinweis, dass die Meldepflicht von 1997 einen dauernden Informationsfluss vom Finanzsektor zum Staat schuf, den das Bankgeheimnis von 1934 gerade hatte verhindern sollen.

Von der Kontrollstelle zur FINMA

Die Kontrollstelle blieb ein vergleichsweise kleines Bundesamt. Ihre eigenständige Existenz endete mit der Neuorganisation der schweizerischen Finanzmarktaufsicht. Am 22. Juni 2007 verabschiedete die Bundesversammlung das Finanzmarktaufsichtsgesetz (FINMAG), das die Eidgenössische Bankenkommission, das Bundesamt für Privatversicherungen und die Kontrollstelle zu einer einzigen Behörde zusammenführte. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) nahm ihre operative Tätigkeit am 1. Januar 2009 auf.¹¹

Auch auf der Bankenseite hatte sich einiges entwickelt. Im Juni 2002 schlug eine Arbeitsgruppe der Eidgenössischen Bankenkommission zu den Know-your-Customer-Regeln vor, die Geldwäschereirichtlinien der Kommission von 1998 durch eine formelle, auf das Geldwäschereigesetz gestützte Verordnung zu ersetzen. Die vorgeschlagene Verordnung führte einen risikobasierten Ansatz ein, nach dem je nach Risiko einer Geschäftsbeziehung unterschiedliche Standards galten. Sie verlangte erhöhte Sorgfaltspflichten für politisch exponierte Personen und eine konsolidierte Überwachung der Reputationsrisiken in internationalen Finanzgruppen. Die detaillierten Identifizierungsverfahren wurden der VSB überlassen.¹² Die Betonung der politisch exponierten Personen war kein Zufall. Sie war eine direkte Folge der Fälle von Potentatengeldern, allen voran des Falls Abacha, den der nächste Abschnitt beschreibt.

Anmerkungen

1. Bundesrat, Botschaft zum Geldwäschereigesetz vom 17. Juni 1996, BBl 1996 III 1101 (oben). ↩
2. PricewaterhouseCoopers AG, Bekämpfung der Geldwäscherei (oben), zum Datum des Inkrafttretens; law.ch, LAWINFO, «Geldwäscherei / Geldwäschereigesetz – Gesetzliche Grundlagen», https://law.ch/lawinfo/geldwaescherei-geldwaeschereigesetz/gesetzliche-grundlagen/, zum Datum der Verabschiedung. ↩
3. Bundesrat, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor vom 17. Juni 1996, zur Wahl einer Meldepflicht für Finanzintermediäre und zum Fortbestand des 1994 eingeführten Melderechts nach Art. 305ter Abs. 2 StGB, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. Der geltende Wortlaut von Art. 9 GwG weicht infolge späterer Revisionen ab. ↩
4. Bundesrat, Botschaft zum Geldwäschereigesetz vom 17. Juni 1996 (oben), wonach der Intermediär nach höchstens fünf Tagen weiss, ob die im Zeitpunkt der Meldung gesperrten Vermögenswerte freigegeben werden dürfen. Die Bestimmung wurde später geändert. ↩
5. Bundesrat, Botschaft zum Geldwäschereigesetz (oben). ↩
6. Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Liste der von der Kontrollstelle anerkannten Selbstregulierungsorganisationen, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/institute/pdf/srolistd.pdf. ↩
7. Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, «Zahlen und Fakten», https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/zahlen_und_fakten/index.php, mit Zahlen für 2005–2007. ↩
8. Anton Brönnimann (Leiter MROS), «25 Jahre Geldwäschereigesetz im Rückblick», Die Volkswirtschaft, 14. März 2023, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2023/03/25-jahre-geldwaeschereigesetz-im-rueckblick/. ↩
9. Brönnimann, «25 Jahre Geldwäschereigesetz» (oben). ↩
10. Meldestelle für Geldwäscherei (MROS), Jahresbericht 2025, Mai 2026, https://www.fedpol.admin.ch/dam/de/sd-web/05JKPvNkIrsY/jb-mros-2025-d.pdf. ↩
11. Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, «FINMA», https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/finma/index.php. ↩
12. Eidgenössische Bankenkommission, Sorgfaltspflichten von Banken und Effektenhändlern bei Geldwäscherei, Terrorismusfinanzierung und Beziehungen zu politisch exponierten Personen, Bericht der Arbeitsgruppe KYC, Juni 2002, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/archiv/2002/pdf/neu090702-02d.pdf. ↩

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