Der regulatorische Ansatz der Schweiz gegenüber Fintech seit 2016

Das Programm des Bundesrates von 2016

Ausgangspunkt der modernen schweizerischen Fintech-Regulierung war ein Entscheid des Bundesrates vom 2. November 2016. Die Regierung kündigte ein Programm zur Senkung der Markteintrittshürden für Anbieter von Finanztechnologie an und eröffnete eine Vernehmlassung zu Änderungen des Bankengesetzes (BankG) und der Bankenverordnung.¹ Hintergrund war die damals in Zürich und Genf verbreitete Sorge, das schweizerische Finanzmarktrecht sei auf die etablierten Banken zugeschnitten. Jedes Unternehmen, das gewerbsmässig Einlagen von mehr als zwanzig Personen entgegennahm, benötigte eine vollständige Bankbewilligung, die mit Eigenmittel-, Liquiditäts-, Organisations- und Prüfungsanforderungen verbunden war, die kein Start-up erfüllen konnte. Der Begriff der Einlagenentgegennahme war so weit gefasst, dass er auch Crowdfunding-Plattformen und Zahlungsdienstleister erfasste, die Kundengelder für einige Tage hielten, bevor sie diese weiterleiteten. In der Praxis liess sich ein Geschäftsmodell mit Kundenguthaben in der Schweiz kaum ohne Bankpartner oder ohne kostspielige Umstrukturierung betreiben.

Die Antwort des Bundesrates erfolgte in drei Schritten. Zwei davon liessen sich auf Verordnungsstufe und damit rasch umsetzen. Der dritte erforderte eine Änderung des Bankengesetzes und musste das Parlament durchlaufen. Die Abfolge beruhte auf einer pragmatischen Abwägung: Erleichterungen für die kleinsten Projekte sollten nicht auf das langsamere Gesetzgebungsverfahren warten, während eine neue Bewilligungskategorie mit eigenen Aufsichtsanforderungen eine gesetzliche Grundlage benötigte.

Abwicklungskonten und der Innovationsraum von 2017

Die beiden Massnahmen auf Verordnungsstufe traten am 1. August 2017 in Kraft. Die erste verlängerte die Frist, während der auf Abwicklungskonten gehaltene Gelder vom Einlagenbegriff ausgenommen sind, von sieben auf sechzig Tage. Die Änderung zielte vor allem auf Crowdfunding-Plattformen, die Geld von vielen Anlegern sammeln und halten, während ein Projekt finanziert wird. Die zweite Massnahme schuf das, was die schweizerische Praxis als Innovationsraum und die internationale Literatur als Sandbox bezeichnet. Die Entgegennahme von Publikumseinlagen bis zu einem Gesamtbetrag von CHF 1 Mio. wurde als nicht gewerbsmässig erklärt, sodass unterhalb dieser Schwelle keine Bankbewilligung erforderlich war. Die Einleger mussten ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass ihr Geld nicht durch die schweizerische Einlagensicherung gedeckt ist.²

Die Schweizer Sandbox unterscheidet sich von den Modellen, die etwa zur selben Zeit in London und Singapur eingeführt wurden. Die Financial Conduct Authority im Vereinigten Königreich und die Monetary Authority of Singapore betrieben Sandboxes, in denen zugelassene Unternehmen unter individuellen aufsichtsrechtlichen Vereinbarungen und unter einer gewissen Aufmerksamkeit der Aufsicht tätig waren. Der schweizerische Innovationsraum kannte weder ein Gesuch noch einen Zulassungsentscheid. Er war eine gesetzliche Ausnahme, die jedem offenstand, der unter der Schwelle blieb und die Informationspflicht erfüllte. Sein Vorteil lag in seiner Einfachheit, denn ein Gründer in Zürich musste nicht auf einen Entscheid der Aufsicht warten, bevor er ein Modell mit echten Kunden testete. Seine Grenze lag im selben Merkmal: Ohne Aufsicht bot die Sandbox kein behördliches Gütesiegel, das man Investoren oder Bankpartnern hätte vorweisen können. Eine weitere Änderung mit Wirkung ab 1. April 2019 erlaubte es, die im Innovationsraum entgegengenommenen Gelder anzulegen, sofern kein Zinsdifferenzgeschäft betrieben wurde.³

Technologieneutralität als Leitprinzip

Auf das Programm des Bundesrates von 2016 folgte im Januar 2018 die Einsetzung einer Arbeitsgruppe Blockchain und Initial Coin Offerings unter der Federführung des Eidgenössischen Finanzdepartements.⁴ Im Dezember 2018 veröffentlichte der Bundesrat einen Bericht über die rechtlichen Grundlagen für Distributed-Ledger-Technologie und Blockchain in der Schweiz, der untersuchte, wie das geltende Recht die neue Technologie aufnehmen kann und wo gezielte Anpassungen nötig sind.⁵ Der Bericht kam zum Schluss, dass sich das schweizerische Recht grundsätzlich für blockchainbasierte Geschäftsmodelle eigne und ein eigenes Gesetz für Krypto-Vermögenswerte nicht erforderlich sei. Er benannte konkrete Lücken im Zivilrecht, im Insolvenzrecht und im Finanzmarktinfrastrukturrecht, die Gegenstand des DLT-Gesetzes wurden.

Diese Bevorzugung gezielter Anpassungen unterscheidet den schweizerischen Weg von jenem der Europäischen Union und rückt die Schweiz näher an den Ansatz, den das Vereinigte Königreich vor seiner eigenen Kryptogesetzgebung verfolgte. Die Wahl hat Folgen für die Praxis. Das schweizerische Kryptorecht ist über das Obligationenrecht (OR), das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG), das Bankengesetz, das Finanzinstitutsgesetz (FINIG), das Finanzmarktinfrastrukturgesetz (FinfraG), das Geldwäschereigesetz (GwG) sowie eine Reihe von Verordnungen und FINMA-Wegleitungen verstreut. Wer in Zürich ein Token-Projekt berät, muss sich deshalb nacheinander durch mehrere Erlasse mit je eigenen Begriffen und eigener Logik arbeiten, um festzustellen, was gilt.

Anmerkungen

1. Akin Gump Strauss Hauer & Feld, «Switzerland: New FinTech Regulation», Client Alert, https://www.akingump.com/en/insights/alerts/switzerland-new-fintech-regulation. Der Alert datiert die Ankündigung des Fintech-Programms durch den Bundesrat auf den 2. November 2016 und die Veröffentlichung der Bewilligungs-Wegleitung durch die FINMA auf den 3. Dezember 2018. ↩
2. MoneyToday, «Neue FinTech-Regeln gelten ab 1. August 2017», https://www.moneytoday.ch/news/neue-fintech-regeln-gelten-ab-1-august-2017/. Der Artikel zitiert den Verordnungstext, wonach die Entgegennahme von Publikumseinlagen bis CHF 1 Mio. «gilt nicht mehr als gewerbsmässig», und beschreibt die Verlängerung bei den Abwicklungskonten als insbesondere auf Crowdfunding ausgerichtet. ↩
3. Akin Gump Strauss Hauer & Feld, «Switzerland: New FinTech Regulation», https://www.akingump.com/en/insights/alerts/switzerland-new-fintech-regulation (zur Änderung vom 1. April 2019 und zum Fehlen einer FINMA-Aufsicht innerhalb der Sandbox). ↩
4. Bundesrat, «Blockchain/ICO working group established», Medienmitteilung vom 18. Januar 2018, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-69539.html. Die Arbeitsgruppe wurde vom Staatssekretariat für internationale Finanzfragen, das zum Eidgenössischen Finanzdepartement gehört, unter Beizug des Bundesamtes für Justiz und der FINMA eingesetzt. Ihre Ergebnisse flossen in den Bericht vom Dezember 2018 ein. ↩
5. Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), «DLT / blockchain / tokenisation», https://www.sif.admin.ch/en/dlt-blockchain-en. Die Seite fasst den Bericht des Bundesrates vom Dezember 2018 und das nachfolgende DLT-Gesetz zusammen. ↩

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