Aufsicht in der Praxis: Enforcement und Verhaltensregeln

Die Solvenzaufsicht macht selten Schlagzeilen, weil ihre Erfolge in Krisen bestehen, die nicht eintreten. Sichtbarer ist die Durchsetzung im Bereich des Geschäftsverhaltens. Drei Stränge der jüngeren Praxis der FINMA veranschaulichen, wie die Behörde ihre Befugnisse im Versicherungsbereich einsetzt: die Aufsicht über die Krankenzusatzversicherung, die Bekämpfung unseriöser Vermittler und Verfahren gegen grosse Versicherer wegen Verstössen gegen genehmigte Produktbedingungen.

Die Krankenzusatzversicherung nimmt im schweizerischen Aufsichtsrecht eine Sonderstellung ein. Die obligatorische Krankenpflegeversicherung untersteht dem Sozialversicherungsrecht und der Aufsicht des Bundesamtes für Gesundheit, während die Spitalzusatzversicherung eine Privatversicherung nach VAG und VVG ist. Für diesen Geschäftszweig genehmigt die FINMA die Tarife nach wie vor im Voraus – ein Überbleibsel des älteren Modells der materiellen Aufsicht, das mit der Abhängigkeit älterer Versicherter von ihrer bestehenden Deckung begründet wird. Im August 2022 verpflichtete die FINMA die CSS, einen der grössten Krankenversicherer, den Versicherten mit Krankenzusatzversicherungen mindestens 129 Millionen Franken zurückzuerstatten. Die Behörde stellte fest, dass die Verwaltungskosten zwischen 2013 und 2019 nicht hinreichend verursachergerecht zwischen Grund- und Zusatzversicherung aufgeteilt worden waren. Die Zusatzversicherung hatte den grössten Teil der Marketingkosten, sämtliche Werbekosten und bis 2018 sämtliche Maklerprovisionen getragen, von denen einige wirtschaftlich nicht gerechtfertigt waren. Auf der Grundlage dieser fehlerhaften Zuordnungen hatte die FINMA überhöhte Tarife genehmigt.¹

Ab 2020 prüfte die FINMA zudem die Rechnungen, die Spitäler und Ärzte den Krankenzusatzversicherern stellten. Sie stellte fest, dass die Rechnungen oft intransparent und offenbar ungerechtfertigt hoch waren und dass gewisse Leistungen sowohl der Grund- als auch der Zusatzversicherung in Rechnung gestellt wurden. In einem Bericht vom Januar 2025 beschrieb die Behörde Fortschritte und verbleibende Probleme. Ein Versicherer hatte für ein halbprivates Bett einen internen Referenzpreis von 191 Franken pro Nacht berechnet, mit einem Spital aber einen Preis von 855 Franken vereinbart. Die FINMA bestand darauf, dass Preise, die erheblich von den internen Referenzpreisen abweichen, gesenkt werden müssen, und kündigte an, neue Spitalzusatzprodukte erst zu genehmigen, wenn die Standards erfüllt seien.² Diese Aufsichtslinie ruft in Erinnerung, dass die Schweizer Aufsicht die Versicherten nicht nur vor Insolvenz, sondern auch vor Missbräuchen schützt, wie es Art. 1 VAG seit 2006 verlangt.

Der Vermittlermarkt war das zweite Feld. Nach dem Inkrafttreten des revidierten Gesetzes eröffnete die FINMA rund hundert vertiefte Untersuchungen und identifizierte mehr als 350 Vermittler, die ohne die erforderliche Registrierung tätig waren. Die Behörde kann Geschäftsmodelle untersagen, Vermittler aus dem Register streichen und Strafanzeige wegen unbewilligter Tätigkeit oder Verstössen gegen das Verbot der Kaltakquise erstatten.³ Diese Zahlen spiegeln einen Markt wider, in dem Tausende kleiner Firmen und Einzelpersonen Kranken- und Lebensversicherungen verkaufen, oft über Callcenter und provisionsgetriebene Netzwerke. Die neuen Regeln gaben der FINMA zwar die rechtlichen Instrumente zum Handeln, verpflichteten die Behörde aber auch zur Aufsicht über eine Vielzahl kleiner Vermittler, deren Zahl jene der Versicherer selbst bei Weitem übersteigt.

Der dritte Strang betrifft grosse Versicherer. Im Juli 2026 gab die Zurich Insurance Group bekannt, dass die FINMA ihrer Schweizer Einheit für Kollektivleben und berufliche Vorsorge ein teilweises Verkaufsverbot auferlegt hatte. Presseberichten zufolge hatte die Einheit regulierte Policen zu Preisen unter den mit der FINMA vereinbarten verkauft, und Abhilfemassnahmen waren nicht ordnungsgemäss umgesetzt worden. Die Einheit wurde darauf beschränkt, bestehende Kunden zu bedienen, und mehr als zwölf Mitarbeitende wurden entlassen. Konzernchef Mario Greco bedauerte, dass das Unternehmen das Problem trotz seiner Prüfungen und Kontrollen nicht selbst entdeckt hatte, erklärte aber, die Massnahme werde keine wesentlichen Auswirkungen auf das Konzernergebnis haben.⁴ Der Fall zeigt die fortdauernde Bedeutung der Produktgenehmigung im Geschäft der beruflichen Vorsorge, in dem die Schweizer Lebensversicherer innerhalb von Tarifen und Parametern tätig sind, welche die FINMA im Voraus prüft. Er zeigt auch, dass die Aufsicht nach dem FINMAG einer einzelnen Einheit eines systemrelevanten Konzerns Geschäftsbeschränkungen auferlegen kann, ohne dessen Gesamtsolvenz in Frage zu stellen.

Ein Praktiker, der Versicherer und Vermittler in solchen Verfahren beraten hat, lernt, drei Stufen der Reaktion der FINMA zu unterscheiden. Die erste ist der Aufsichtsdialog, der über die jedem Versicherer zugeteilten Key Account Manager geführt wird und für die Öffentlichkeit in der Regel unsichtbar bleibt. Die zweite ist die förmliche Aufforderung zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes, oft verbunden mit der Einsetzung einer Prüfgesellschaft oder eines Untersuchungsbeauftragten nach dem FINMAG. Die dritte ist ein Enforcementverfahren, das mit einer veröffentlichten Verfügung, einer Einziehung von Gewinnen oder einem Berufsverbot für Einzelpersonen endet. Die meisten Versicherungsangelegenheiten werden auf der ersten oder zweiten Stufe erledigt. Dieses abgestufte Vorgehen, welches das FINMAG zulässt und das die FINMA konsequent anwendet, erklärt, weshalb veröffentlichte Enforcementfälle gegen Versicherer im Vergleich zum Bankwesen verhältnismässig selten bleiben.

Anmerkungen

1. FINMA, Medienmitteilung «FINMA orders CSS to reimburse premiums to policyholders with supplementary health insurance», 16. August 2022, https://www.finma.ch/en/news/2022/08/20220816-mm-css/. Die Verfügung konnte beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. ↩
2. FINMA, Medienmitteilung «Supplementary health insurers: progress and challenges regarding settlement», 16. Januar 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/01/20250116-mm-leistungsabrechnung-krankenzusatzversicherer/. ↩
3. Geissbühler, «Die Finanzmarktaufsicht geht gegen unseriöse Versicherungsvermittler vor» (a. a. O.). ↩
4. Insurance Journal, «Zurich CEO Says Staff Let Go as Regulator Finma Imposes Partial Sales Ban», 28. Juli 2026, https://www.insurancejournal.com/news/international/2026/07/28/879269.htm. Zum Zeitpunkt der Abfassung waren die Dauer des Verfahrens und sein endgültiger Ausgang nicht veröffentlicht. ↩

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