Das Geheimnis als Geschäftsmodell

Fluchtkapital und die Drehscheibe Schweiz

Die geschäftliche Logik des Bankgeheimnisses stand lange vor 1934 fest. Guex zeigt, dass nach dem Ersten Weltkrieg ausländisches Kapital, vor allem aus Frankreich, Deutschland, Italien und Österreich, in bis dahin unbekanntem Ausmass in die Schweizer Banken strömte, weil die kriegführenden Staaten zur Finanzierung des Krieges die Steuern erhöhten und ihre Währungen an Wert verloren. Die Schweiz wurde, in seinen Worten, zu einer Drehscheibe des internationalen Kapitals. Dieselbe Entwicklung veränderte die Funktion des Geheimnisses. Es war nicht mehr in erster Linie ein Instrument von inländischer Bedeutung, sondern wurde zu einem Dreh- und Angelpunkt der Strategie, ausländisches Kapital in die Schweiz zu ziehen.¹ In seinem Artikel über den Finanzplatz im Historischen Lexikon der Schweiz kommt Guex zum Schluss, dass das 1934 gesetzlich verankerte Bankgeheimnis, dessen Verletzung strafrechtlich verfolgt wurde, zusammen mit der politischen Stabilität, der Stärke des Frankens und anderen Faktoren dem Finanzplatz Schweiz ermöglichte, zu einem der wichtigsten Zufluchtsorte des internationalen Kapitals zu werden.²

Zürich profitierte von dieser Stellung mehr als jede andere Schweizer Stadt. Die Grossbanken am Paradeplatz bauten umfangreiche Private-Banking-Abteilungen für ausländische Kunden auf, um die herum eine dichte Gemeinschaft von Privatbanken, Treuhandgesellschaften und Anwälten entstand. Der typische ausländische Kunde der Nachkriegsjahrzehnte war ein Unternehmer oder Freiberufler aus einem Nachbarland, der der Steuer- und Währungspolitik seiner eigenen Regierung misstraute, sich an Inflation, Enteignung oder Krieg erinnerte und einen Teil seines Vermögens als Reserve in der Schweiz hielt. Viele dieser Kunden deklarierten die schweizerischen Vermögenswerte oder deren Erträge zu Hause nicht. Das Bankgeheimnis garantierte, dass die Bank nichts sagen würde, und das schweizerische Recht garantierte, dass die schweizerischen Behörden der ausländischen Steuerbehörde nicht helfen würden, es herauszufinden.

Das Nummernkonto wurde zum Sinnbild dieses Geschäfts. Entgegen einer verbreiteten Annahme war es für die Bank selbst nie anonym; sie kannte die Identität des Kontoinhabers stets. Die Nummer ersetzte den Namen nur in den internen Abläufen der Bank, sodass die Identität des Kunden einem kleinen Kreis von Angestellten bekannt war.³ Die Verwechslung von Diskretion und Anonymität, die Die Zeit 1984 an den Tag legte, als sie Artikel 47 den berühmten Artikel über die Einführung anonymer Nummernkonten nannte, trug viel zum internationalen Bild des Schweizer Bankwesens bei. Sie übersah zudem, dass die Pflichten der Schweizer Banken zur Identifizierung ihrer Kunden ab den späten 1970er-Jahren schrittweise verschärft wurden, eine Entwicklung, die Kapitel F.V von der Chiasso-Affäre von 1977 bis zum Geldwäschereigesetz (GwG) von 1997 nachzeichnet.

Steuerhinterziehung und Steuerbetrug

Der rechtliche Schlüssel zum Geschäftsmodell lag in einer Unterscheidung des schweizerischen Steuerrechts, die ausländischen Beobachtern schwer verständlich war. Ruedi Brassel-Moser beschreibt sie im Historischen Lexikon der Schweiz als Besonderheit der schweizerischen Rechtsordnung. Die Steuerhinterziehung, also das vorsätzliche oder fahrlässige Unterlassen der Deklaration von Einkommen oder Vermögen gegenüber den Steuerbehörden, wurde als Verwaltungsangelegenheit behandelt. Der Steuerbetrug, der die Täuschung der Steuerbehörde mittels gefälschter oder verfälschter Urkunden voraussetzt, war eine Straftat. Weil ausländische Steuerbehörden nur dann Auskünfte über in der Schweiz gehaltene Vermögenswerte erhielten, wenn sie Steuerbetrug nachweisen konnten, begünstigte die Unterscheidung die Flucht steuerbaren Kapitals in die Schweiz.⁴

Die Unterscheidung hatte eine innerstaatliche Begründung. Die schweizerische Steuerveranlagung beruhte traditionell auf der Selbstdeklaration der Steuerpflichtigen und auf einem Vertrauensverhältnis zwischen Bürger und Staat, in dem die Steuerbehörde im ordentlichen Veranlagungsverfahren keinen direkten Zugriff auf Bankunterlagen hatte. Die während des Zweiten Weltkriegs eingeführte Verrechnungssteuer auf Zinsen und Dividenden sicherte das fiskalische Interesse des Staates, indem sie Kapitalerträge an der Quelle besteuerte und die Steuer nur jenen zurückerstattete, welche die zugrunde liegenden Vermögenswerte deklarierten.⁵ Für Personen mit Wohnsitz in der Schweiz schuf dieses System einen starken Anreiz zur Deklaration. Für ausländische Kunden von Schweizer Banken nicht, da die Verrechnungssteuer aufgrund von Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) oft reduziert war oder durch Anlagen in Instrumente, die ihr nicht unterlagen, vermieden werden konnte.

Dieselbe Logik bestimmte die internationale Zusammenarbeit. Das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG) von 1981 schloss in seinem Artikel 3 Absatz 3 die Rechtshilfe in Fiskalsachen aus, mit Ausnahme des Abgabebetrugs. Das Bundesamt für Justiz fasst die Folge klar zusammen: Bei blosser Steuerhinterziehung war keine Rechtshilfe möglich.⁶ Die von der Schweiz abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen folgten derselben Linie. Als das OECD-Musterabkommen in Artikel 26 den Informationsaustausch vorsah, brachte die Schweiz einen Vorbehalt zu den Absätzen 1 und 5 dieses Artikels an, sodass ihre Abkommen einen Informationsaustausch nur für die Anwendung des Abkommens selbst und, sofern vereinbart, bei Steuerbetrug vorsahen.⁷

Das Ergebnis war eine rechtliche Architektur, in welcher der Schutz ausländischer Steuerhinterzieher keinen Verstoss der Banken gegen schweizerisches Recht erforderte. Die Bank, die eine nicht deklarierte Einlage eines französischen oder deutschen Kunden entgegennahm, beging nach schweizerischem Recht keine Straftat, denn die Steuerhinterziehung des Kunden war Sache seines eigenen Staates und stellte nach schweizerischen Massstäben keinen Steuerbetrug dar. Die ausländische Behörde, die um Auskunft ersuchte, stiess auf die doppelte Schranke von Artikel 47 und des Ausschlusses der Fiskalsachen von der Rechtshilfe. Diese Architektur erklärt, weshalb Schweizer Bankiers jahrzehntelang und, was das schweizerische Recht betraf, in gutem Glauben behaupten konnten, sie täten nichts Illegales. Sie erklärt auch, weshalb die Architektur so rasch zusammenbrach, sobald die internationale Gemeinschaft beschloss, die Unterscheidung zwischen Hinterziehung und Betrug nicht länger hinzunehmen.

Voglers Warnung vor monokausalen Erklärungen gilt auch hier. Politische Stabilität, die Neutralität, welche die Schweiz aus zwei Weltkriegen heraushielt, eine Währung, die konvertibel blieb, als andere es nicht waren, und ein kompetentes Bankensystem waren für das Wachstum des schweizerischen Private Banking mindestens ebenso wichtig wie der Schutz nicht deklarierten Geldes. Die Rolle des Frankens als einzige frei konvertierbare Währung Europas während des Zweiten Weltkriegs, die das Historische Lexikon der Schweiz hervorhebt, gehört in diese Aufzählung.⁸ Was das Geheimnis hinzufügte, war die Gewissheit, dass der Entschluss des Kunden, Geld in der Schweiz anzulegen, seinem Heimatstaat unbekannt bleiben würde. Für einen erheblichen Teil der Kundschaft war diese Gewissheit die entscheidende.

Anmerkungen

1. Guex, «Origins of the Swiss Banking Secrecy Law» (2000), zum Zufluss ausländischen Kapitals nach 1918 und zur Umwandlung des Bankgeheimnisses in ein Instrument mit äusseren Funktionen («a lynchpin in the strategy of attracting foreign capital to Switzerland»). ↩
2. Sébastien Guex, «Finanzplatz», HLS, Version von 2003, bearbeitet am 27. September 2017, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/045549/2017-09-27/. ↩
3. Schweizerische Bankiervereinigung, «Praxis der Aufsichtskommission zur Sorgfaltspflicht der Banken 2005–2010», Abschnitt V/2.2.1, S. 28–29, wonach bereits die Vereinbarung von 1977 die Feststellung des «wahren Berechtigten» verlangte (Artikel 3 VSB 1977), https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persistent/a/6/c/f/a6cf3bd5e977aaf369ca224c3aa0f9f23b57bf77/T%C3%A4tigkeitsberichte%20der%20Aufsichtskommission%20zur%20VSB%202005%20-%202010%20%28PDF%29.pdf. Die Identifizierungspflichten werden in Kapitel F.V behandelt. ↩
4. Ruedi Brassel-Moser, «Steuerhinterziehung», HLS, Version von 2002, bearbeitet am 21. Februar 2012, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013773/2012-02-21/. ↩
5. Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV), «Steuerarten – Verrechnungssteuer», https://www.estv2.admin.ch/jubi/steuerarten-vst-d.htm: Die Verrechnungssteuer wurde durch Bundesratsbeschluss mit Wirkung ab 1. Januar 1944 eingeführt, durch das Bundesgesetz von 1965 (Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer vom 13. Oktober 1965, SR 642.21) auf eine gesetzliche Grundlage gestellt und mit einem Satz von 35 Prozent erhoben, rückforderbar für Personen mit Wohnsitz im Inland, welche die Erträge deklarieren. ↩
6. Bundesamt für Justiz, «Ausdehnung der Rechtshilfe bei Fiskaldelikten», https://www.bj.admin.ch/de/ausdehnung-der-rechtshilfe-bei-fiskaldelikten, zum Ausschluss der Rechtshilfe bei blosser Steuerhinterziehung nach Artikel 3 Absatz 3 IRSG und zu den aufgegebenen Plänen, sie auszudehnen. ↩
7. Peter V. Kunz, «OECD-Musterabkommen und die Schweiz: Wie den Vorbehaltsverzicht umsetzen?», Die Volkswirtschaft, 1. Juni 2009, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2009/06/kunz/, mit dem Zitat des Vorbehalts «Switzerland reserves its position on paragraphs 1 and 5». ↩
8. Guex, «Finanzplatz», HLS (2003/2017), zum Schweizer Franken als einziger international frei konvertierbarer Währung während des Krieges. Die währungspolitische Seite dieser Geschichte wird in Kapitel F.I erzählt, die Goldtransaktionen der Kriegszeit in Kapitel F.III. ↩

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