Das SECO und die institutionelle Architektur

Das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), das dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung angehört, vollzieht die Sanktionsverordnungen. Es bereitet die Beschlüsse des Bundesrates über den Erlass neuer Massnahmen vor, veröffentlicht die Listen, nimmt die Meldungen gesperrter Vermögenswerte entgegen, erteilt Ausnahmen und Bewilligungen, überwacht die Einhaltung und verfolgt Verstösse. Das SECO beschreibt seine eigene Rolle als Umsetzung von Aus- und Einfuhrverboten, Vermögenssperren, Reisesperren und Meldepflichten.¹ Dass Mitwirkung an der Rechtsetzung, Bewilligungsbehörde, Aufsicht und Strafverfolgung in einem einzigen Amt vereint sind, ist im internationalen Vergleich ungewöhnlich. Das Vereinigte Königreich trennt das Office of Financial Sanctions Implementation von den Exportkontroll- und Strafverfolgungsbehörden. In den Vereinigten Staaten arbeitet das Office of Foreign Assets Control neben dem Department of Justice.

Die Sanktionsabteilung des SECO war jahrelang klein. Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates (GPK-S) untersuchte 2018 gestützt auf eine Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle die Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen. In einem Nachkontrollbericht vom 14. November 2023 hielt sie fest, dass die für Sanktionen eingesetzten Stellen von 0,7 Vollzeitäquivalenten bis Mitte 2022 auf rund 7,9 angewachsen waren, dass im Mai 2022 fünf weitere Stellen bewilligt worden waren und dass das Ressort Sanktionen Ende 2022 25 Personen beschäftigte.² Die Kommission lobte die Schnelligkeit, mit welcher der Bundesrat im Februar 2022 die EU-Massnahmen übernommen hatte. Sie stellte zudem fest, dass im Herbst 2022 gemeinsame Kontrollen von Banken durch das SECO und die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) begonnen hatten. Ihre vier neuen Empfehlungen betrafen das Verhältnis zwischen Meldepflichten und Anwaltsgeheimnis, die Rolle der Kantone beim Vollzug, die Verfahren in den Grundbüchern und das Erfordernis einer Bewilligung des SECO für Immobiliengeschäfte mit sanktionierten Personen. Jeder dieser Punkte spiegelt eine praktische Schwierigkeit, welche die Russland-Sanktionen offengelegt haben. Die Grundbücher sind kantonal. Anwälte, die Vermögenswerte halten oder verwalten, unterstehen der Meldepflicht, während ihr Berufsgeheimnis sie daran hindern kann, Informationen offenzulegen, die sie im Rahmen ihrer anwaltlichen Kerntätigkeit erlangt haben.

Im Februar 2024 kündigte das SECO eine Fachstelle für die Untersuchung von Sanktionsverstössen an. Simon Plüss, Leiter Exportkontrollen beim SECO, erklärte, die Komplexität der Fälle sei sehr hoch, weil sich Unternehmen oft hinter anderen Unternehmen verbärgen und die Behörde die wirtschaftlich berechtigte Person ermitteln müsse.³ Derselbe Artikel gibt die seit 2022 vielfach wiederholte Schätzung wieder, wonach rund CHF 150 Mrd. russischer Gelder bei Schweizer Banken lägen. Diese Zahl geht auf die Schweizerische Bankiervereinigung zurück, deren Präsident Marcel Rohner im März 2022 schätzte, russische Kunden hielten bei Schweizer Banken zwischen CHF 150 und 200 Mrd.⁴

Die FINMA vollzieht keine Sanktionen, doch gehört die Einhaltung der Sanktionen zu den organisatorischen Anforderungen, die sie durchsetzt. Eine Bank, die sanktionierte Kunden nicht erkennt oder gesperrte Vermögenswerte abfliessen lässt, verletzt sowohl das Embargogesetz (EmbG) als auch das bankenrechtliche Erfordernis der einwandfreien Geschäftstätigkeit. Die FINMA veröffentlicht auf ihrer Website bei jeder Änderung der Listen eine «Sanktionsmeldung», damit die beaufsichtigten Institute ihr Screening anpassen können.⁵ Den einschneidendsten Gebrauch von ihren Befugnissen im Sanktionszusammenhang machte sie im Februar 2026, als sie einer kleinen Zürcher Privatbank die Bewilligung entzog; davon handelt Abschnitt VIII. Das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit kontrolliert den physischen Warenverkehr und meldet Verdachtsfälle von Verstössen dem SECO. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten steuert die aussenpolitische Beurteilung bei, wenn der Bundesrat entscheidet, ob er neue EU-Massnahmen übernimmt. Die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) beim fedpol nimmt Verdachtsmeldungen entgegen, die sich häufig mit Sanktionsfragen überschneiden; das Kapitel über die Compliance zur Geldwäschereibekämpfung beschreibt dies.

Die Kantone spielen eine kleinere Rolle als in Geldwäschereisachen. Ihre Grundbücher müssen Geschäfte über Grundstücke gelisteter Personen sperren, ihre Handelsregister müssen die Sperrung von Gesellschaftsanteilen beachten, und ihre Staatsanwaltschaften verfolgen damit zusammenhängende Delikte nach dem Strafgesetzbuch (StGB), soweit keine Bundesgerichtsbarkeit besteht. Die Bedeutung Zürichs für das Sanktionsrecht ergibt sich aus der Konzentration jener Institute, die Vermögenswerte halten und Zahlungen abwickeln. Die Grossbanken, die meisten ausländischen Privatbanken, die führenden Anwalts- und Revisionsgesellschaften und die wichtigsten Trust- und Treuhandgesellschaften der Deutschschweiz haben ihren Sitz in der Stadt. Wenn das SECO eine Auslegungshilfe herausgibt, sind die Compliance-Abteilungen am Paradeplatz und in Zürich-West ihre ersten Leser.

Anmerkungen

1. SECO, «Die Schweiz und internationale Sanktionen» (oben zitiert). ↩
2. Geschäftsprüfungskommission des Ständerates, «Nachkontrolle: Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen», Bericht vom 14. November 2023, https://www.parlament.ch/centers/documents/de/Bericht%20der%20GPK-S%20vom%2014-11-2023%20D.pdf. ↩
3. swissinfo.ch, «Swiss to crack down on Russian sanctions’ evaders», 22. Februar 2024, https://www.swissinfo.ch/eng/multinational-companies/swiss-to-crack-down-on-russian-sanctions-evaders/72883013. Der Artikel berichtet auch, dass die komplexeren Fälle an die Bundesanwaltschaft überwiesen werden. ↩
4. swissinfo.ch, «Russian clients have up to CHF200 billion in Swiss banks», 15. März 2022, https://www.swissinfo.ch/eng/business/russian-clients-have-up-chf200-billion-in-swiss-banks/47433244. ↩
5. FINMA, «Sanktionen: Die Schweiz weitet ihre Sanktionslisten betreffend Russland und Belarus aus», 12. Dezember 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/12/20251212-sanktionsmeldung-russland-belarus/; FINMA, «Sanktionen: Russland und Belarus», 26. Februar 2026, https://www.finma.ch/en/news/2026/02/20260226-sanktionsmeldung-russland-belarus/. ↩

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