Sanktionen und Exportkontrolle — Überblick und Zusammenfassung
Das Sanktionsrecht ist innert weniger Jahre zu einem der geschäftigsten Praxisgebiete des Finanzplatzes Zürich geworden. Bis Anfang der 1990er-Jahre hätte der Begriff einem Zürcher Banker wenig bedeutet, abgesehen von der Erinnerung an die Debatten um Rhodesien und Südafrika. Heute führt jede Bank, jeder Vermögensverwalter, jede Trustgesellschaft, jeder Rohstofffinanzierer und jeder Industrieexporteur im Kanton Listen, Screening-Software und Eskalationsverfahren, und jede ernsthafte Anwaltskanzlei der Stadt berät zu Bewilligungsgesuchen, gesperrten Konten und grenzüberschreitender Durchsetzung. Der Wendepunkt kam mit dem russischen Einmarsch in die Ukraine im Februar 2022. Innert einer Woche übernahm der Bundesrat die Sanktionen der Europäischen Union, denen er seither über zwanzig Pakete hinweg gefolgt ist. Die gesperrten Vermögenswerte belaufen sich inzwischen auf mehrere Milliarden Franken, und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) ist von einer kleinen Verwaltungseinheit zu einer Sanktionsbehörde mit eigenen Ermittlern herangewachsen.
Für einen Finanzplatz, dessen internationaler Ruf auf Stabilität, Diskretion und Rechtssicherheit beruht, stellen Sanktionen eine besondere Herausforderung dar. Sie sind politische Instrumente, die rasch erlassen und oft geändert werden. Die schweizerische Rechtsordnung setzt sie auf dem Verordnungsweg gestützt auf ein kurzes Rahmengesetz um, das Embargogesetz (EmbG) von 2002. Ihre Reichweite erstreckt sich auf Transaktionen, die nie Schweizer Boden berühren, denn Schweizer Banken wickeln Dollar in New York ab und betreuen Kunden, deren Gegenparteien in Washington, Brüssel oder London gelistet sind. Insbesondere die Vereinigten Staaten wenden ihre eigenen Sanktionen über das Dollarsystem und über Sekundärsanktionen auf ausländische Banken an. Zürcher Institute leben deshalb unter mehreren Sanktionsregimen zugleich, während nur eines davon, das schweizerische, in der Schweiz geltendes Recht ist.
Dieses Kapitel beschreibt Recht und Praxis nach dem Stand vom September 2026. Es beginnt mit der Geschichte der schweizerischen Sanktionspraxis vom Irak-Embargo von 1990 bis zur Übernahme der EU-Sanktionen 2022 sowie mit dem Embargogesetz, seinen Verordnungen und den Behörden, die sie anwenden. Es folgen die Russland-Verordnung vom 4. März 2022, die Kriterien von Eigentum und Kontrolle, die gesperrten Vermögenswerte und die Bilanz der Durchsetzung. Eigene Abschnitte behandeln amerikanische und europäische Sanktionen mit extraterritorialer Reichweite, die Exportkontrolle nach dem Güterkontrollgesetz (GKG) und dem Kriegsmaterialgesetz (KMG), einschliesslich der langen Debatte über die Wiederausfuhr von Schweizer Waffen, sowie die Finanzierungsverbote des Kriegsmaterialgesetzes. Das Kapitel schliesst mit dem Blickwinkel des Praktikers auf Compliance-Programme, Bewilligungsgesuche, Strafverteidigung und das Aufspüren gesperrter Vermögenswerte. Geldwäschereirecht, Rechtshilfe und Vermögensrückführung werden in den benachbarten Kapiteln dieses Teils behandelt und erscheinen hier nur, wo sie mit dem Sanktionsrecht zusammentreffen.
Schlussbetrachtung
Das schweizerische Sanktionsrecht ist vom Rand der Neutralitätspolitik ins Zentrum des täglichen Geschäfts des Finanzplatzes gerückt. Das Irak-Embargo von 1990 war die erste klare Beteiligung an UNO-Sanktionen. Das Embargogesetz von 2002 gab der Praxis eine gesetzliche Grundlage. Die Übernahme der EU-Sanktionen gegen Russland im Februar 2022 machte die Schweiz zu einer vollwertigen Teilnehmerin am umfassendsten Sanktionsregime, das je gegen eine grosse Volkswirtschaft verhängt wurde. Der Bundesrat ist allen zwanzig EU-Paketen gefolgt, die Listen umfassen inzwischen rund 2’790 Personen und Organisationen, und die gesperrten Vermögenswerte haben CHF 8,5 Mrd. erreicht. Am 27. September 2026 lehnten die Stimmberechtigten nach den ersten Hochrechnungen deutlich eine Initiative ab, die der Praxis der Übernahme von EU-Sanktionen ein Ende gesetzt hätte.
Das schweizerische System bewahrt dennoch seinen eigenen Charakter. Sanktionen werden auf dem Verordnungsweg, von Fall zu Fall, gestützt auf ein kurzes Rahmengesetz erlassen, das dem Bundesrat ein weites Ermessen einräumt. Das SECO vereint die Funktionen der Vorbereitung der Rechtsetzung, der Bewilligungsbehörde, der Aufsicht und der Strafverfolgung. Die Bilanz der strafrechtlichen Durchsetzung besteht überwiegend aus kleinen Bussen für fahrlässige Ausfuhren. Wo es um grosse Summen und Finanzinstitute geht, läuft die Durchsetzung über das Geldwäschereirecht, die Bundesanwaltschaft und die FINMA. Der Fall MBaer vom Februar 2026 hat gezeigt, dass die schwerste Folge für eine Bank, die bei der Umgehung von Sanktionen Hilfe leistet, der Entzug ihrer Bewilligung ist, ausgelöst durch ein kombiniertes amerikanisches und schweizerisches Vorgehen.
Für Zürcher Institute ist das schweizerische Regime nur eines von mehreren. Amerikanische Sanktionen erreichen sie über den Dollar, die Korrespondenzbanken und Sekundärsanktionen, europäische Sanktionen über ihre Mitarbeitenden in der EU und ihre Muttergesellschaften. Das schweizerische Recht bietet keinen Schutz gegen diese ausländischen Regime und beschränkt die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden durch Artikel 271 des Strafgesetzbuches (StGB). Das Ergebnis ist eine Compliance-Kultur, die oft über das hinausgeht, was das schweizerische Recht verlangt, und die viele Banken dazu bewogen hat, sich ganz aus dem Russlandgeschäft zurückzuziehen. Das Exportkontrollregime und das Kriegsmaterialgesetz fügen eigene Schranken hinzu, die die hängige Referendumsabstimmung über die Wiederausfuhr von Kriegsmaterial neu gestalten wird. Für einen Finanzplatz, der seinen Ruf auf Rechtssicherheit und Diskretion aufgebaut hat, lautet die Lehre der vergangenen vier Jahre, dass dieser Ruf heute auch von der Glaubwürdigkeit seiner Sanktionsdurchsetzung abhängt.
In fünf Sätzen
1. Die Schweiz beteiligte sich erstmals klar an UNO-Sanktionen mit dem Irak-Embargo vom 7. August 1990, und seit 2003 beruhen alle Sanktionsverordnungen auf dem Embargogesetz, das dem Bundesrat erlaubt, Massnahmen der UNO, der OSZE und der EU auf dem Verordnungsweg umzusetzen.
2. Die Russland-Verordnung vom 4. März 2022 setzt alle zwanzig seit dem Einmarsch in die Ukraine verabschiedeten EU-Pakete um, sperrt die Vermögenswerte von rund 2’790 Personen und Organisationen und verbietet ein breites Spektrum von Handels-, Finanz-, Trust- und freiberuflichen Dienstleistungen.
3. Die gesperrten russischen Vermögenswerte beliefen sich am 1. Juli 2026 auf CHF 8,5 Mrd., zusätzlich zu Vermögenswerten der russischen Zentralbank von rund CHF 7,4 Mrd., während der Bundesrat eine Einziehung ohne strafrechtliche Verurteilung für verfassungswidrig hält.
4. Die Durchsetzung durch das SECO hat überwiegend kleine Bussen hervorgebracht, während die für den Finanzplatz entscheidenden Fälle, etwa die Gazprombank-Verurteilungen und die Liquidation der MBaer Merchant Bank im Jahr 2026, über das Geldwäschereistrafrecht, die FINMA und amerikanische Massnahmen verfolgt wurden.
5. Die Exportkontrolle nach dem Güterkontrollgesetz und dem Kriegsmaterialgesetz bildet eine eigene Ebene, in der die Weigerung, die Wiederausfuhr von Schweizer Waffen in die Ukraine zu erlauben, eine Reform vom 19. Dezember 2025 auslöste, über die die Stimmberechtigten am 29. November 2026 entscheiden werden.
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