Abwicklungsplanung: Notfallpläne, Stabilisierungspläne und Abwicklungsfähigkeit

Die Bankeninsolvenzverordnung von 2012

Die Eigenmittel- und Liquiditätsanforderungen sollen ein Scheitern weniger wahrscheinlich machen. Die Abwicklungsplanung befasst sich mit dem Fall, dass es dennoch eintritt. Die rechtliche Grundlage war zum Teil schon vor 2011 gelegt worden. Seit der Revision des Bankengesetzes (BankG) von 2004 verfügte die Vorgängerin der FINMA, die Eidgenössische Bankenkommission, über die Befugnis, für Banken Schutzmassnahmen, ein Sanierungsverfahren und die Konkursliquidation anzuordnen.¹ Die TBTF-Gesetzgebung erweiterte diese Befugnisse und gab ihnen einen neuen Zweck. Die FINMA setzte den erweiterten Rahmen in ihrer Bankeninsolvenzverordnung vom 30. August 2012 um, die am 1. November 2012 in Kraft trat und die frühere Bankenkonkursverordnung ablöste. Die neue Verordnung vereinte die Regeln über Sanierung und Konkurs in einem einzigen Erlass. Sie erlaubte der FINMA, in einer Sanierung die Weiterführung einzelner wichtiger Bankdienstleistungen sicherzustellen, ohne das gesamte Institut zu sanieren, Fremdkapital in Eigenkapital umzuwandeln und weitere Kapitalmassnahmen anzuordnen.²

Die behördlich angeordnete Umwandlung von Fremdkapital in Eigenkapital, bekannt als Bail-in, wurde zum zentralen Instrument des Regimes. Ihre Logik ist einfach zu beschreiben und schwierig umzusetzen. Übersteigen die Verluste einer Bank ihr Eigenkapital, schreibt die Behörde die Aktien ab und wandelt bestimmte Schuldinstrumente in neue Aktien um, sodass die Bank mit wiederhergestellter Kapitalbasis und neuen Eigentümern daraus hervorgeht. Weil die Bank ihren Betrieb fortführt, bleiben ihre systemrelevanten Funktionen erhalten, und ihre Gegenparteien werden nicht in eine ungeordnete Liquidation gedrängt. Die Gläubiger, deren Forderungen gewandelt werden, tragen den Verlust anstelle der Steuerzahler. Das Bankengesetz legt in der seit 2023 geltenden Fassung die Reihenfolge fest, in der Forderungen zu wandeln sind: zuerst nachrangige Forderungen, dann Bail-in-Bonds, dann übrige Forderungen mit Ausnahme der Einlagen und zuletzt die Einlagen.³

Die Single-Point-of-Entry-Strategie

Am 7. August 2013 veröffentlichte die FINMA ein Positionspapier zur Abwicklung global systemrelevanter Banken. Darin schlug sie vor, dass die Aufsichtsbehörde des Herkunftslandes die Koordination der konzernweiten Sanierungs- und Abwicklungspläne führen solle und dass die Verluste von den Gläubigern zu tragen seien, einschliesslich der Inhaber vorrangiger Anleihen, die zur Rekapitalisierung des Instituts beitragen würden. Die FINMA befürwortete einen Single-Point-of-Entry-Ansatz, bei dem die Abwicklungsmassnahmen auf Ebene der obersten Konzerngesellschaft ansetzen und die Verluste von den Tochtergesellschaften nach oben an diese Gesellschaft weitergegeben würden. Dies würde es ermöglichen, volkswirtschaftlich kritische Funktionen weiterzuführen und ausländische Tochtergesellschaften geordnet abzuwickeln, ohne die nationale Abschottung von Vermögenswerten (Ring-Fencing), die frühere grenzüberschreitende Insolvenzen erschwert hatte. Die FINMA betonte, dass ihre Position mit den Empfehlungen des Financial Stability Board und mit den im Juni 2013 veröffentlichten Richtlinienentwürfen der Europäischen Union übereinstimme.⁴

Die Single-Point-of-Entry-Strategie setzte eine bestimmte Konzernstruktur voraus. Eine Holdinggesellschaft an der Spitze des Konzerns würde die Bail-in-Bonds an externe Investoren ausgeben und den Erlös in Form interner verlustabsorbierender Instrumente an die operativen Tochtergesellschaften weiterreichen. In einer Krise würde die FINMA die externen Anleihen auf Ebene der Holdinggesellschaft wandeln, während die Verluste der operativen Tochtergesellschaften über die internen Instrumente nach oben übertragen würden. Beide Grossbanken ordneten ihre rechtliche Organisation entsprechend neu. Die UBS gründete 2014 die UBS Group AG als neue Holdinggesellschaft und übertrug ihr Schweizer Privat- und Firmenkundengeschäft auf eine neue Tochtergesellschaft, die UBS Switzerland AG, die 2015 ihre Tätigkeit aufnahm. Die Credit Suisse schuf die Credit Suisse (Schweiz) AG, die 2016 das Schweizer Geschäft übernahm, und errichtete Zwischenholdinggesellschaften für ihre Geschäfte in den Vereinigten Staaten und im Vereinigten Königreich.⁵

Diese Reorganisationen gehören zu den sichtbarsten Hinterlassenschaften des TBTF-Regimes in Zürich. Mit der Schaffung neuer juristischer Personen mit eigenen Verwaltungsräten, Bilanzen und Bewilligungen entstand eine grosse Zahl interner Verträge über Dienstleistungen, Daten und Personal. Der Notfallplan hing davon ab, dass die Schweizer Tochtergesellschaft ihren Betrieb weiterführen konnte, wenn sich der übrige Konzern in Abwicklung oder Konkurs befand. Sie brauchte daher einen eigenen Zugang zu dem Personal, den Systemen und den Räumlichkeiten, auf die sie angewiesen war und die in der Praxis oft anderen Konzerngesellschaften gehörten. Die Schaffung von Servicegesellschaften, die diese Ressourcen auch in einer Krise weiter bereitstellen würden, wurde zu einem bedeutenden Tätigkeitsfeld für Anwälte und Berater in der Stadt.

Drei Arten von Plänen

Die schweizerische Praxis unterscheidet drei Pläne. Der Stabilisierungsplan (Recovery-Plan), den die Bank erstellt und die FINMA genehmigt, beschreibt, wie sich die Bank in einer Notlage aus eigener Kraft stabilisieren kann, mit Massnahmen zu Liquidität und Kapital für eine Reihe von Szenarien. Der Notfallplan, ebenfalls von der Bank erstellt, zeigt, wie ihre systemrelevanten Funktionen in der Schweiz ohne Unterbruch weitergeführt werden könnten, wenn der Bank die Insolvenz droht. Die FINMA überprüft ihn jährlich und setzt Fristen zur Behebung von Mängeln. Der Abwicklungsplan (Resolution-Plan) schliesslich wird von der FINMA selbst erstellt und beschreibt, wie sie die Bank nötigenfalls sanieren oder abwickeln würde.⁶ Der erste öffentliche Resolution-Bericht der FINMA von 2020 fasste dieselbe Aufteilung zusammen: der Stabilisierungsplan der Bank zur Selbststabilisierung, ihr Notfallplan zur Weiterführung der systemrelevanten Funktionen in der Schweiz und der globale Abwicklungsplan der FINMA für den Konzern als Ganzes.

Die drei Pläne beruhen auf unterschiedlichen Annahmen. Der Stabilisierungsplan setzt voraus, dass die Geschäftsleitung der Bank willens und fähig ist zu handeln, solange noch Zeit bleibt. Der Notfallplan setzt voraus, dass sich das Schweizer Geschäft vom Konzern abtrennen lässt. Der Abwicklungsplan setzt voraus, dass ein Bail-in grenzüberschreitend durchgeführt, von ausländischen Gerichten und Aufsichtsbehörden anerkannt und von einer glaubwürdigen Restrukturierung gefolgt werden kann. Die Ereignisse von 2023 stellten alle drei Annahmen auf die Probe, und keine von ihnen blieb unbeschadet.

Die Beurteilung der Abwicklungsfähigkeit

Die öffentliche Frist für die Notfallpläne, die der Bundesrat 2015 gefordert hatte, wurde mit der Revision von 2016 auf Ende 2019 festgelegt. Im Februar 2020 veröffentlichte die FINMA ihren ersten umfassenden öffentlichen Resolution-Bericht. Sie stellte fest, dass die Credit Suisse die gesetzlichen Anforderungen an einen umsetzbaren Notfallplan erfüllte. Auch der Notfallplan der UBS wurde als wirksam beurteilt, allerdings mit einem Vorbehalt: Die UBS hatte noch eine wesentliche Eventualverbindlichkeit von CHF 16,8 Mrd., die im Laufe des Jahres 2020 deutlich reduziert und bis Ende 2021 beseitigt werden musste. Keine der drei inlandorientierten Banken galt als vollständig umsetzungsbereit. Bezüglich der globalen Abwicklungsfähigkeit stellte die FINMA fest, dass beide Grossbanken erhebliche Fortschritte erzielt hatten, die vorbereitenden Massnahmen für einen vollständig glaubwürdigen globalen Abwicklungsplan aber noch nicht ausreichten. Sie erläuterte zudem den Vorteil der Single-Point-of-Entry-Strategie: Weil die Abwicklung auf Ebene der Konzernholdinggesellschaft stattfände, könnte die FINMA sie allein durchführen, ohne die Abwicklung mehrerer Einheiten durch ausländische Behörden koordinieren zu müssen.⁷

Der Resolution-Bericht 2022 verzeichnete weitere Fortschritte auf dem Weg zur globalen Abwicklungsfähigkeit, darunter Verbesserungen bei der operativen Entflechtung der Konzerne, bei den Informationssystemen für Liquidität und Kapital sowie bei der Fähigkeit zur Restrukturierung nach einem Bail-in. Die FINMA erklärte, ihr strategisches Ziel sei es, die TBTF-Planung spätestens 2024 abzuschliessen. Sie fügte hinzu, dass einige Arbeiten, insbesondere zu Bewertungen und zur Restrukturierung, nicht vor Ende 2022 abgeschlossen sein würden.⁸ In den Monaten vor März 2023 schien der schweizerische Abwicklungsrahmen somit kurz vor der Vollendung zu stehen. Die rechtlichen Instrumente waren vorhanden, das Kapital war aufgenommen, die Konzernstrukturen waren angepasst, und die Notfallpläne der beiden Grossbanken waren genehmigt.

Die Revision des Bankengesetzes von 2021 und die neue Insolvenzverordnung-FINMA

Ein letzter Baustein des Rahmens vor 2023 war die Revision des Bankengesetzes zu Insolvenz, Einlagensicherung und Segregierung. Vom Parlament am 17. Dezember 2021 verabschiedet, wurde sie vom Bundesrat auf den 1. Januar 2023 in Kraft gesetzt. Die Revision verankerte die Insolvenzbestimmungen für Banken, einschliesslich des Bail-in, auf der Stufe eines formellen Gesetzes. Sie stärkte die Einlagensicherung, indem sie eine raschere Auszahlung der geschützten Einlagen vorschrieb, und erlaubte es den Kantonalbanken, für die Sanierung bestimmte Instrumente auszugeben.⁹ Das FSB begrüsste die Überführung der Bail-in-Bestimmungen aus der Verordnung der FINMA in das Bankengesetz als Quelle erhöhter Rechtssicherheit für die Abwicklungsinstrumente.¹⁰ Rechtssicherheit war wichtig, weil die Inhaber von Bail-in-Bonds, viele davon institutionelle Investoren in den Vereinigten Staaten und anderswo, eine Wandlung voraussichtlich vor ausländischen Gerichten anfechten würden.

Die Konsolidierung der Insolvenzregeln setzte sich nach der Krisenzeit fort. Am 1. Oktober 2025 trat eine neue Insolvenzverordnung-FINMA in Kraft. Sie löste die Bankeninsolvenzverordnung von 2012 sowie die entsprechenden Verordnungen für Versicherungen und kollektive Kapitalanlagen ab, vereinheitlichte die Verfahrensregeln für die verschiedenen Kategorien von Instituten und setzte die seit 2023 geltenden Änderungen des Bankengesetzes um.¹¹ Die institutionelle Maschinerie der Abwicklung steht damit heute auf einer gesetzlichen Grundlage und einer einzigen Aufsichtsverordnung, während sie 2012 weitgehend auf einer von der Aufsichtsbehörde selbst erlassenen Verordnung beruhte.

Anmerkungen

1. Alexandre Richa, «Le droit de l’insolvabilité bancaire est profondément modifié», Centre de droit bancaire et financier (CDBF), 1. Juli 2004, https://cdbf.ch/217/: Die Revision des Bankengesetzes (Art. 25–37g) trat am 1. Juli 2004 in Kraft und machte die Eidgenössische Bankenkommission allein zuständig für Schutzmassnahmen, Sanierungsverfahren und Bankenkonkurs – Befugnisse, die zuvor zwischen der Kommission und kantonalen Behörden wie den Konkursgerichten aufgeteilt waren. ↩
2. FINMA, Medienmitteilung «Bankeninsolvenzverordnung-FINMA tritt in Kraft», 22. Oktober 2012, https://www.finma.ch/news/2012/10/mm-inkraftsetzung-bankeninsolvenzverordnung-finma-20121022/. ↩
3. Bankengesetz, Art. 30b, Übersetzung von KPMG (wie oben). Artikel 30c legt die Anforderungen an den Sanierungsplan fest, einschliesslich des Grundsatzes, dass die Gläubiger nicht schlechter gestellt werden dürfen als bei einem sofortigen Konkurs. ↩
4. FINMA, Medienmitteilung «FINMA position paper on the resolution of systemically important banks», 7. August 2013, https://www.finma.ch/en/news/2013/08/mm-pos-sanierung-abwicklung-20130807/; das Papier selbst ist veröffentlicht als FINMA, Resolution of global systemically important banks, 7. August 2013, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/diskussionspapiere/diskussionspapier-20130807-sanierung-abwicklung-global-systemrelevante-banken.pdf?la=en. ↩
5. UBS Group AG, «UBS announces successful implementation of UBS Switzerland AG», Ad-hoc-Mitteilung vom 14. Juni 2015, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20150614-adhoc-20150614.html; zur Kotierung der UBS Group AG als neue Holdinggesellschaft im November 2014 vgl. Wikipedia, «UBS», https://en.wikipedia.org/wiki/UBS; zur Übertragung des Schweizer Geschäfts der Credit Suisse auf die neu gegründete Credit Suisse (Schweiz) AG im November 2016 vgl. Wikipedia, «Credit Suisse (Schweiz)», https://de.wikipedia.org/wiki/Credit_Suisse_(Schweiz). Der Evaluationsbericht des Bundesrates von 2021 bestätigt, dass beide Schweizer G-SIBs bis dahin Holdinggesellschaften mit eigenen Schweizer Tochtergesellschaften errichtet hatten, in denen ihre systemrelevanten Funktionen angesiedelt sind (Bundesrat, Bericht zu den systemrelevanten Banken, wie oben, S. 11). ↩
6. FINMA, «Switzerland’s ‹too big to fail› regime for banks» (wie oben); FINMA, Resolution Report 2020 (wie oben), für dieselbe Dreiteilung. ↩
7. FINMA, Resolution Report 2020 (wie oben), S. 2, 20 und 31. ↩
8. FINMA, Resolution Report 2022, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/. ↩
9. LAW.CH, «BR setzt Änderung von Bankengesetz und Bankenverordnung auf 01.01.2023 in Kraft», November 2022, https://law.ch/lawnews/2022/11/br-setzt-aenderung-von-bankengesetz-und-bankenverordnung-auf-01-01-2023-in-kraft/. ↩
10. FSB, Peer Review of Switzerland (wie oben), S. 21. ↩
11. FINMA, Medienmitteilung «FINMA publishes consolidated ordinance covering the insolvency proceedings at financial market institutions», 4. September 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/09/20250904-mm-insolvenzverordnung/. ↩

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