Flüchtlingspolitik, Fluchtkapital und die Vermögen der Verfolgten

Weshalb die Flüchtlingspolitik in eine Geschichte des Finanzwesens gehört

Ein Kapitel über Gold und Banken mag als ungewöhnlicher Ort für eine Erörterung der Flüchtlingspolitik erscheinen. Der Zusammenhang ist dennoch eng. In denselben Jahren, in denen die Reichsbank in Bern und Zürich Raubgold verkaufte, wurden Tausende jüdischer Flüchtlinge an der Schweizer Grenze zurückgewiesen, während jüdische Familien in ganz Europa versuchten, einen Teil ihres Vermögens zu retten, indem sie es Schweizer Banken, Anwälten und Versicherern anvertrauten. Die Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg (UEK) behandelte die Flüchtlingspolitik als eines ihrer zentralen Themen und veröffentlichte ihren Bericht dazu vor der Schlusssynthese. Auch die öffentliche Debatte der 1990er-Jahre verknüpfte die beiden Fragen von Anfang an. Die Vermögen, so hiess es, seien in der Schweiz willkommen gewesen, ihre Eigentümer hingegen nicht. Wie berechtigt diese Formel auch sein mag: Der Finanzplatz kann seinen eigenen Ruf nicht verstehen, ohne die Flüchtlingspolitik der Eidgenossenschaft zu verstehen.

Der «J»-Stempel von 1938

Die Geschichte beginnt vor dem Krieg. Am 20. April 1933 beschloss der Bundesrat, dass Juden, die aus Deutschland flohen, nicht als politische Flüchtlinge anerkannt würden, sodass die Verfolgung aus rassischen Gründen allein keinen Anspruch auf Asyl begründete.¹ Nach dem Anschluss Österreichs im März 1938 stieg die Zahl der in der Schweiz eintreffenden jüdischen Flüchtlinge stark an. Der Bundesrat führte am 1. April 1938 eine Visumpflicht für Inhaber österreichischer Pässe ein. Als die Konferenz von Evian im Juli 1938 keine internationale Lösung hervorbrachte, suchte die Schweiz nach einem Weg, deutsche Juden, die sie nicht aufnehmen wollte, von anderen deutschen Reisenden zu unterscheiden, die sie weiterhin ohne Visum empfangen wollte. Die deutschen Behörden weigerten sich, die Pässe von Emigranten zu kennzeichnen, die nicht zurückkehren konnten, weil sie ihre Politik der Ausplünderung und Vertreibung nicht behindern wollten. Im September 1938 führten Verhandlungen zwischen den beiden Regierungen zu einem Kompromiss, wonach nur die Pässe von Juden gekennzeichnet würden. Der Chef der Polizeiabteilung des Bundes, Heinrich Rothmund, äusserte rechtliche und ethische Bedenken, doch der Bundesrat billigte die Regelung am 4. Oktober 1938 aus wirtschaftlichen und aussenpolitischen Gründen.²

Die Kommission betonte, dass die Schweiz an der Kennzeichnung der Pässe deutscher Juden mit dem «J»-Stempel beteiligt war, dass ihre Behörden die diskriminierende Kennzeichnung als Alternative zu einer allgemeinen Visumpflicht für alle Deutschen vorgeschlagen hatten und dass der Bundesrat sie einstimmig gutgeheissen hatte.³ Der «J»-Stempel wurde im öffentlichen Gedächtnis zum wirkungsmächtigsten Symbol der schweizerischen Flüchtlingspolitik, nicht zuletzt weil er zeigte, wie Schweizer Beamte die Diskriminierung von Juden aktiv aushandelten.

Die Schliessung der Grenze im August 1942

Der zweite Wendepunkt kam im Sommer 1942. Als sich die Razzien gegen Juden in Frankreich verschärften und immer mehr Juden in die Schweiz einzureisen versuchten, schloss die Eidgenossenschaft ihre Grenze. Am 13. August 1942 ordnete die Polizeiabteilung an, dass Flüchtlinge, die «nur aus Rassegründen» flohen, nicht als politische Flüchtlinge zu betrachten und zurückzuweisen seien.⁴ Die Weisung löste Proteste von Kirchen, Hilfswerken und Teilen der Presse aus. Ende August 1942 verteidigte der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, Eduard von Steiger, den restriktiven Kurs mit dem Bild eines überfüllten Rettungsbootes, eine Wendung, die als «Das Boot ist voll» in die Sprache einging.⁵ Die Praxis wurde schrittweise gelockert. Erst am 12. Juli 1944 sah eine neue Weisung vor, dass alle Zivilpersonen, deren Leben in Gefahr war, aufzunehmen seien.⁶

Einzelne Beamte widersetzten sich der restriktiven Politik unter persönlichen Opfern. Der bekannteste ist Paul Grüninger, Polizeikommandant des Kantons St. Gallen, der 1938 und 1939 mehreren Hundert jüdischen Flüchtlingen die illegale Einreise ermöglichte, indem er ihre Papiere zurückdatierte. Er wurde entlassen, verurteilt und gebüsst. Seine Rehabilitierung durch die St. Galler Gerichte erfolgte erst 1995, mehr als zwanzig Jahre nach seinem Tod.⁷ Sein Fall rückte wie der «J»-Stempel in denselben Jahren wieder ins öffentliche Bewusstsein, in denen die Fragen nach dem Gold und den nachrichtenlosen Konten aufgeworfen wurden.

Die Zahlen

Der Flüchtlingsbericht der Kommission nannte Zahlen, welche die Debatte prägten. Während des Zweiten Weltkriegs gewährte die Schweiz annähernd 300’000 Menschen für kürzere oder längere Zeit Schutz.⁸ Diese Gesamtzahl umfasste 51’129 zivile Flüchtlinge, von denen 19’495 Juden waren und 1’609 wegen ihrer jüdischen Abstammung verfolgt worden waren, 103’869 Militärinternierte, 59’785 zur vorübergehenden Erholung aufgenommene Kinder, 66’549 Personen, die kurzzeitig vor Kampfhandlungen in Grenznähe Zuflucht suchten, sowie 9’909 Emigranten, die vor dem Krieg eingetroffen waren. Zugleich verzeichnete die Kommission mehr als 24’000 Fälle, in denen Flüchtlinge an der Grenze zurückgewiesen worden waren.⁹ Sie kam zum Schluss, dass eine an der Humanität orientierte Politik viele Tausend Flüchtlinge vor der Ermordung durch die Nationalsozialisten und ihre Helfershelfer bewahrt hätte. Sie bezeichnete zudem den Antisemitismus als einen wichtigen Grund dafür, dass die Verfolgung der Juden entweder nicht wahrgenommen wurde oder keine Konsequenzen nach sich zog.¹⁰

Die Zahl von 24’000 Rückweisungen wurde Gegenstand eines langen Streits. Kritiker wandten ein, sie enthalte Doppelzählungen, weil dieselbe Person mehr als einmal zurückgewiesen werden konnte, und die Akten einzelner Grenzbezirke deuteten auf tiefere Gesamtzahlen hin. Der Lausanner Ökonom Christian Lambelet schlug eine Zahl von rund 8’000 vor, während eine für das Staatsarchiv erstellte Auswertung der Genfer Akten ergab, dass im Genfer Bezirk zwischen August 1942 und Dezember 1945 nur 1’259 von 14’200 aufgegriffenen Flüchtlingen zurückgewiesen worden waren.¹¹ Die spätere Forschung hat die Frage nicht abschliessend geklärt. Eine Dissertation zur französisch-schweizerischen Grenze stiess auf rund 16’000 abgelehnte Einreisegesuche jüdischer Flüchtlinge, mehr als die von der Kommission bislang gezählten 14’500 Visumverweigerungen, während andere Historiker daran festhalten, dass die Gesamtzahl der Rückweisungen an der Grenze unter Einbezug der nördlichen Grenzbezirke höher als 24’000 lag.¹² Unbestritten ist, dass die Vernichtung von Akten aus der Kriegszeit eine genaue Zählung unmöglich macht und dass die Politik vom August 1942 Menschen in den Tod zurückschickte.

Die Kosten der Flüchtlingshilfe fielen zu einem grossen Teil privaten Organisationen zu. Zwischen 1933 und 1954 wendeten die Hilfswerke CHF 102 Mio. für Flüchtlinge auf, wovon CHF 69 Mio. vom jüdischen Fürsorgeverband stammten. Der Bund gab zwischen 1942 und 1954 mehr als CHF 136 Mio. für die Flüchtlingspolitik aus.¹³ Die jüdische Gemeinschaft der Schweiz trug damit eine Last, die in keinem Verhältnis zu ihrer Grösse stand.

Fluchtkapital und die Vermögen der Verfolgten

Seit Anfang der 1930er-Jahre versuchten jüdische Familien und politische Gegner des NS-Regimes in Deutschland und später in Österreich, der Tschechoslowakei und anderen Ländern, einen Teil ihres Vermögens in die Schweiz zu bringen. Schweizer Banken nahmen diese Einlagen an, wie sie anderes ausländisches Geld annahmen, und Schweizer Anwälte und Treuhandgesellschaften halfen, sie zu strukturieren. Für die Eigentümer boten der Schweizerfranken und die Diskretion der Schweizer Banken Schutz vor Beschlagnahme. Die deutschen Behörden ihrerseits verfolgten diese Vermögen mit zunehmender Härte. Sie stellten die Verschiebung von Vermögen ins Ausland unter Strafe, verpflichteten die Einwohner zur Deklaration ihrer ausländischen Werte und zwangen nach 1938 jüdische Eigentümer, ihren Schweizer Banken Weisungen zur Überweisung ihrer Konten an deutsche Institute zu unterzeichnen. Wie die Schweizer Banken auf solche Weisungen reagierten und ob sie Überweisungen ausführten, die offensichtlich unter Zwang erwirkt worden waren, war eine der Fragen, welche die Kommission untersuchte.¹⁴

Die Legende, das Bankengesetz (BankG) von 1934 sei zum Schutz jüdischer Kunden vor der Gestapo erlassen worden, wurde in Kapitel F.II untersucht. Von Bedeutung ist hier die praktische Seite. Das Bankgeheimnis schützte verfolgte Kunden vor Nachforschungen deutscher Behörden, erschwerte es diesen Kunden und ihren Erben aber auch, ihre Vermögen nach dem Krieg aufzufinden. Dieselben Instrumente dienten beiden Zwecken. Die Behandlung von Konten, deren Inhaber ermordet worden waren und deren Erben nichts von ihrer Existenz wussten, gehört zur Geschichte der nachrichtenlosen Konten, die in Kapitel F.VI erzählt wird. Die Studie der Kommission zu dieser Frage ergab, dass eine erste Erfassung solcher Vermögen gestützt auf den Bundesbeschluss von 1962 Meldungen von 46 Banken über 739 Vermögenswerte im Betrag von CHF 6,2 Mio. erbrachte und dass die meisten Banken Opfervermögen ermittelt hatten, indem sie nach jüdisch klingenden Namen suchten.¹⁵

Die Versicherer

Auch die Schweizer Versicherer, deren Geschichte Gegenstand von Teil E war, wurden in die NS-Wirtschaft hineingezogen. Ende der 1930er-Jahre erwirtschafteten sie gut 60 Prozent ihrer Prämieneinnahmen im Auslandgeschäft, und Deutschland war ihr wichtigster ausländischer Markt. Die Studie der Kommission stellte fest, dass in Deutschland tätige Schweizer Versicherer sich zu «arischen» Unternehmen erklärten und dass einige jüdische Verwaltungsratsmitglieder und Aktionäre entfernten. Ihre jüdischen Angestellten in Deutschland entliessen sie in der Regel, bevor die entsprechenden Gesetze dies verlangten.¹⁶ Als der deutsche Staat die Lebensversicherungspolicen jüdischer Versicherungsnehmer beschlagnahmte, reagierten die Versicherer unterschiedlich. Einige leisteten Widerstand, andere lieferten den deutschen Behörden freiwillig die Namen ihrer Kunden und die Werte ihrer Policen. Nach dem Krieg entschieden Schweizer Gerichte gegen Versicherungsnehmer, die den Wert beschlagnahmter Policen von den Schweizer Gesellschaften zurückzuerlangen suchten, und verwiesen sie auf die deutschen Rückerstattungsverfahren. Im Fall Elkan befand das Bundesgericht, die Beschlagnahme von Versicherungspolicen verstosse nicht gegen den schweizerischen Ordre public, weil sie einen abgeschlossenen, nicht rückgängig zu machenden rechtlichen Eingriff darstelle.¹⁷ Die Versicherer nutzten die Kriegsjahre zudem zur Stärkung ihrer Reserven, sodass sie in einer stärkeren Position aus dem Krieg hervorgingen als viele ihrer internationalen Konkurrenten, von denen einige staatliche Unterstützung benötigten, um einen Konkurs abzuwenden.

Anmerkungen

1. «Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit: Zitate, Zahlen und Fakten aus dem Bergier-Bericht», SWI swissinfo.ch, 10. Dezember 1999, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/die-fluechtlingspolitik-in-der-nazizeit-zitate-zahlen-und-fakten-aus-dem-bergier-bericht/1387580. Gemäss derselben Zusammenfassung anerkannte die Schweiz zwischen 1933 und 1945 nur 644 Personen als politische Flüchtlinge. ↩
2. HLS, Marco Jorio, «‹J›-Stempel», https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/049159/. Jorio hält fest, dass die Schweiz die im Protokoll vorgesehene gegenseitige Kennzeichnung der Pässe von Schweizer Juden nie anwandte. ↩
3. UEK, Die Schweiz und die Flüchtlinge zur Zeit des Nationalsozialismus, Veröffentlichungen der UEK, Bd. 17, 2001 (überarbeitete Fassung des Berichts vom Dezember 1999), Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
4. HLS, «Zweiter Weltkrieg», https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/008927/; Veröffentlichungen der UEK, Bd. 17, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
5. Wikipedia, «Eduard von Steiger», zu seiner Rede vor der Jungen Kirche in Zürich-Oerlikon am 30. August 1942 und deren Bild des Rettungsbootes («Wer ein schon stark besetztes kleines Rettungsboot … zu kommandieren hat …»), https://de.wikipedia.org/wiki/Eduard_von_Steiger; Wikipedia, «Alfred A. Häsler», zu Das Boot ist voll. Die Schweiz und die Flüchtlinge 1933–1945 (Zürich 1967) als literarischer Grundlage des gleichnamigen Films von Markus Imhoof, https://de.wikipedia.org/wiki/Alfred_A._H%C3%A4sler. ↩
6. SWI swissinfo.ch, «Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit», 10. Dezember 1999, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/die-fluechtlingspolitik-in-der-nazizeit-zitate-zahlen-und-fakten-aus-dem-bergier-bericht/1387580. ↩
7. Wikipedia, «Paul Grüninger» (1891–1972), zu seiner Suspendierung 1939, seiner Verurteilung 1940 zu einer geringen Busse, der Schätzung von mehreren Hundert in den Jahren 1938 und 1939 geretteten Flüchtlingen, der Aufhebung des Urteils und seinem Freispruch durch das Bezirksgericht St. Gallen 1995, 23 Jahre nach seinem Tod, sowie zur Wiedergutmachung von CHF 1,3 Mio., die 1998 zur Errichtung der Paul Grüninger Stiftung verwendet wurde, https://de.wikipedia.org/wiki/Paul_Gr%C3%BCninger. ↩
8. Veröffentlichungen der UEK, Bd. 17, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
9. SWI swissinfo.ch, «Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit», 10. Dezember 1999, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/die-fluechtlingspolitik-in-der-nazizeit-zitate-zahlen-und-fakten-aus-dem-bergier-bericht/1387580. Das historische Lexikon nennt rund 21’000 jüdische Flüchtlinge unter etwa 51’000 Zivilpersonen und beziffert die Zahl der zurückgewiesenen Zivilpersonen auf zwischen 10’000 und dem Doppelten dieser Zahl: HLS, «Zweiter Weltkrieg», https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/008927/. ↩
10. Veröffentlichungen der UEK, Bd. 17, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. Das Zitat zu einer an der Humanität orientierten Politik ist wiedergegeben in SWI swissinfo.ch, «Die Flüchtlingspolitik in der Nazizeit», 10. Dezember 1999. ↩
11. «Bergier-Bericht: Das wird kritisiert», Beobachter, 19. März 2001, https://www.beobachter.ch/gesellschaft/bergier-bericht-das-wird-kritisiert. Der Artikel gibt auch die Auffassung von Serge Klarsfeld wieder, der die Zahl der Kommission für überhöht hielt. ↩
12. «Schweiz wies mehr Flüchtlinge ab als angenommen», Neue Zürcher Zeitung, https://www.nzz.ch/schweiz/fluechtlingspolitik-im-zweiten-weltkrieg-schweiz-wies-mehr-fluechtlinge-ab-als-angenommen-ld.1299971. Der Artikel erörtert die Dissertation von Ruth Fivaz-Silbermann und die Forschungen von Guido Koller. ↩
13. Veröffentlichungen der UEK, Bd. 17, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/17d.pdf. ↩
14. Veröffentlichungen der UEK, Bd. 15, Nachrichtenlose Vermögen bei Schweizer Banken, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/15d.pdf: Das Regime zwang die deutsche Bevölkerung 1933 und 1936 und die österreichische Bevölkerung 1938 mit Kapitalfluchtgesetzen und unter Androhung drakonischer Strafen, ihre ausländischen Vermögenswerte zu deklarieren und abzuliefern. Nach der Verordnung vom 26. April 1938 über die Anmeldung des Vermögens von Juden zogen viele Kunden ihre Vermögen von Schweizer Banken ab und lieferten sie unter Zwang dem Reich ab. ↩
15. Barbara Bonhage, Hanspeter Lussy und Marc Perrenoud, Nachrichtenlose Vermögen bei Schweizer Banken, Veröffentlichungen der UEK, Bd. 15, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/15d.pdf. ↩
16. Stefan Karlen, Lucas Chocomeli, Kristin D’haemer, Stefan Laube und Daniel C. Schmid, Schweizerische Versicherungsgesellschaften im Machtbereich des «Dritten Reichs», Veröffentlichungen der UEK, Bd. 12, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/12d.pdf. ↩
17. Veröffentlichungen der UEK, Bd. 19, Zusammenfassung, https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/19d.pdf (Beiträge von Adolf Lüchinger und Eric L. Dreifuss). ↩

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