Potentatengelder und die Rückführung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte

Marcos: die Sperre von 1986

Die Entwicklung des schweizerischen Geldwäschereirechts verlief parallel zu einer zweiten Praxislinie, welche die Vermögen gestürzter Machthaber betraf. Ihr Ausgangspunkt war der Sturz von Ferdinand Marcos. Im Februar 1986 floh Marcos nach zwanzig Jahren an der Macht von den Philippinen nach Hawaii. Innert Wochen wurde klar, dass er und sein Umfeld grosse Summen bei Schweizer Banken hielten. Die Eidgenössische Bankenkommission richtete am 21. März 1986 eine vorsorgliche Warnung an die Banken, nachdem die Kreditanstalt sie auf einen Versuch aufmerksam gemacht hatte, Gelder abzuziehen. Am 24. März 1986 ordnete der Bundesrat eine vorsorgliche Sperre der Marcos-Konten an.¹ Rechtsgrundlage war die Befugnis des Bundesrates nach der Bundesverfassung, Massnahmen zur Wahrung der Landesinteressen in den auswärtigen Beziehungen zu treffen, eine Form von Notrecht, die umstritten blieb.

Die Sperre war ein politischer Akt und musste in ein rechtliches Verfahren überführt werden. Die philippinische Regierung reichte Rechtshilfeersuchen in Strafsachen ein, die in den Kantonen Zürich, Freiburg und Genf vollzogen wurden. Die Vermögenswerte lagen beim Schweizerischen Bankverein in Genf und Freiburg und bei der Kreditanstalt in Zürich, auf den Namen von Stiftungen und Gesellschaften wie Aguamina Corporation, Avertina und Vibur.² Im Kanton Zürich war die Bezirksanwaltschaft Zürich zuständig. Der Fall rückte damit die Zürcher Strafjustizbehörden ins Zentrum eines der grössten Vermögensrückführungsverfahren des Jahrhunderts.

Am 21. Dezember 1990 bewilligte das Bundesgericht die Herausgabe der Bankunterlagen und grundsätzlich die Rückerstattung der Vermögenswerte, machte die Freigabe aber von einem rechtskräftigen Urteil auf den Philippinen abhängig. Die philippinischen Verfahren zogen sich über Jahre hin. Am 21. August 1995 ordnete der Zürcher Bezirksanwalt gestützt auf eine Treuhandvereinbarung vom 14. August 1995 die vorzeitige Freigabe der Vermögenswerte auf ein Treuhandkonto der Philippine National Bank an. Am 20. Februar 1997 hob das Zürcher Obergericht diesen Entscheid auf. In der Zwischenzeit hatte das Parlament das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) mit einem Gesetz vom 4. Oktober 1996 geändert, das Art. 74a über die Herausgabe von Vermögenswerten zur Einziehung oder Rückerstattung einführte.³

BGE 123 II 595: der Leitentscheid

Mit Urteil vom 10. Dezember 1997 liess das Bundesgericht die vorzeitige Herausgabe der Marcos-Vermögen zu. Es erwog, eine vorzeitige Freigabe sei nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn sichergestellt sei, dass der Entscheid über Einziehung oder Rückerstattung in einem rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Verfahren getroffen werde. Das Gericht knüpfte daran Bedingungen. Die Philippinen mussten garantieren, dass der Entscheid über Einziehung oder Rückerstattung von einem Gericht in einem Verfahren getroffen werde, das den Verfahrensgarantien des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte entspreche, dass die Verfahrensrechte der Beschuldigten und der formellen Inhaber der Vermögenswerte gewahrt würden und dass die Schweizer Behörden regelmässig über die Verfahren und die Massnahmen zur Entschädigung der Opfer informiert würden.⁴

Der Entscheid war aus zwei Gründen bedeutsam. Er stellte klar, dass die Schweiz Vermögenswerte zurückgeben konnte, bevor der ersuchende Staat seine eigenen Verfahren abgeschlossen hatte, sofern die deliktische Herkunft der Vermögenswerte offensichtlich war und faire Verfahren gewährleistet waren. Zudem machte er die Bedingungen der Rückgabe zu einer Rechtsfrage. Von da an umfasste jede Rückerstattung eine Beurteilung des Justizsystems des ersuchenden Staates und zunehmend eine Vereinbarung darüber, wie das zurückgegebene Geld verwendet würde. Im Juni 1998 wurden rund 683 Mio. Franken nach Manila überwiesen. Eine letzte Tranche von etwa zehn Mio. Franken folgte 2009. Eine Schweizer Diplomatin räumte später ein, die Schweiz sei fast zufällig zu ihrer Rolle in der Vermögensrückführung gekommen. Sie sagte dazu: «wie die Jungfrau zum Kind».⁵

Abacha: die Bewährungsprobe des Geldwäschereigesetzes

General Sani Abacha regierte Nigeria von 1993 bis zu seinem Tod im Juni 1998. Sein Regime soll mehr als 2,2 Mrd. Dollar an Staatsgeldern abgezweigt haben. Nach seinem Tod ersuchte die neue nigerianische Regierung die Schweiz um Rechtshilfe. 1999 wurden in der Schweiz rund 700 Mio. Dollar auf etwa 140 Konten gesperrt. Separate Verfahren betrafen rund 350 Mio. Dollar, die im Zusammenhang mit Verfahren gegen Abachas Söhne in Luxemburg und anderswo blockiert worden waren.⁶

Der Fall Abacha rückte die Sorgfaltspflichten der Banken ins Rampenlicht. Am 4. September 2000 veröffentlichte die Eidgenössische Bankenkommission einen Bericht über Abacha-Gelder bei Schweizer Banken. Sie hatte neunzehn Banken untersucht, die Ende 1999 rund 660 Mio. Dollar hielten, wovon inzwischen rund 115 Mio. freigegeben worden waren. Die Kommission stellte schwere Mängel bei der Credit Suisse, der Crédit Agricole Indosuez (Suisse), der Union Bancaire Privée und der M.M. Warburg Bank (Schweiz) fest, ebenso bei der Bank Hofmann und der Bank Leu, zwei Tochtergesellschaften der Credit Suisse Group. Zu den Mängeln gehörten eine grobe Fehleinschätzung von Kundenbeziehungen, das Ignorieren von Hinweisen auf eine mögliche zweifelhafte Herkunft der Gelder und das Versäumnis, wichtige Informationen in der Hierarchie nach oben weiterzugeben. Die Kommission ordnete Sonderprüfungen an und betonte, dass Banken bei Beziehungen zu Kunden aus einem so korruptionsanfälligen Land wie Nigeria besondere Sorgfalt walten lassen müssten.⁷ Mehrere der betroffenen Institute hatten ihren Hauptsitz in Zürich. Für die Credit Suisse, die Nachfolgerin der Kreditanstalt aus den Chiasso-Jahren, war der Bericht eine schmerzliche Erinnerung an 1977.

Die Rückgabe der Abacha-Gelder dauerte mehrere Jahre. Im Dezember 2003 erfolgte eine erste Überweisung von 85 Mio. Dollar, im April 2004 folgten weitere 200 Mio. Dollar. Im August 2004 ordnete das Bundesamt für Justiz die Rückgabe der übrigen gesperrten Vermögenswerte an. Mit Entscheid vom 7. Februar 2005 bestätigte das Bundesgericht, dass der grösste Teil der Gelder offensichtlich deliktischer Herkunft war. Weitere Überweisungen von 290 Mio. Dollar im September 2005 und von 170 Mio. Dollar, angekündigt im November 2005, schlossen das erste Kapitel ab. Die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel wirkte als Vermittlerin und schrieb die Gelder der Zentralbank von Nigeria gut. Heinrich Koller, Direktor des Bundesamtes für Justiz, erklärte, die Schweiz sei das erste Land, das Abacha-Gelder gestützt auf einen behördlichen Entscheid zurückgebe.⁸ Swissinfo bezeichnete die Rückgabe von rund 700 Mio. Dollar später als den damals weltweit höchsten Betrag, der in einem Vermögensrückführungsverfahren zurückerstattet worden war.⁹

Die Rückgabe selbst wurde umstritten. Nichtregierungsorganisationen und die Weltbank stellten fest, dass ein Teil des Geldes Entwicklungsprojekten zugeschrieben worden war, die zum Zeitpunkt der Rückerstattung bereits abgeschlossen waren, und Public Eye kritisierte das Fehlen von Sicherungen für die Verwendung der Mittel.¹⁰ Die Kritik prägte die zweite Abacha-Rückerstattung. Nachdem ein Schweizer Gericht im Dezember 2014 die Rückführung weiterer Abacha-Vermögen bewilligt hatte, unterzeichneten die Schweiz, Nigeria und die Weltbank am 4. Dezember 2017 eine Absichtserklärung. Sie sah die Rückgabe von 321 Mio. Dollar über das National Social Safety Net Project vor, das gezielte Geldtransfers an arme und verletzliche Nigerianerinnen und Nigerianer finanzierte. Die Weltbank überwachte die Verwendung der Mittel, und Organisationen der Zivilgesellschaft sorgten für eine unabhängige Begleitung.¹¹ Der Gegensatz zwischen den beiden Tranchen zeigt, wie die Praxis reifte: von einer Überweisung zwischen Zentralbanken zu einem überwachten Programm mit definierten Begünstigten.

Montesinos: ein Zürcher Fall

Der Fall Vladimiro Montesinos zeigte, dass das Geldwäschereigesetz wie beabsichtigt funktionierte. Montesinos war von 1990 bis 2000 unter Präsident Alberto Fujimori Chef des peruanischen Geheimdienstes gewesen. Im Oktober 2000, als das Fujimori-Regime zusammenbrach, meldeten Schweizer Banken Konten mit Bezug zu Montesinos und zum früheren Oberbefehlshaber der Streitkräfte, General Nicolás de Bari Hermoza Ríos, der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS). Die Gelder wurden gesperrt, und in Zürich wurde eine Untersuchung eröffnet.¹² Die Untersuchung leitete die Zürcher Bezirksanwältin Cornelia Cova. Die Gelder stammten grösstenteils aus Kommissionen auf Waffenkäufen; Montesinos soll seit 1990 eine Kommission von achtzehn Prozent auf Waffengeschäften erhalten haben.¹³

Am 12. Juni 2002 beschlossen die Zürcher Behörden, die Gelder an Peru zurückzugeben. Am 20. August 2002 wurden 77,5 Mio. Dollar überwiesen, darunter 49,5 Mio. Dollar aus den Konten von Montesinos und 21 Mio. Dollar aus den Konten von General Hermoza Ríos sowie weitere Beträge. Das Bundesamt für Justiz hob die effiziente Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und Peru hervor, die im November 2000 begonnen hatte, und stellte den Fall als Beleg für die Wirksamkeit des schweizerischen Geldwäschereirechts dar.¹⁴ Swissinfo bezeichnete die Schweiz als erstes Land, das in diesem Fall durch einen eigenen Einziehungsentscheid eine Rückführung ermöglicht habe; weitere Tranchen folgten 2006, 2017 und 2020.¹⁵ Der Ablauf von der Meldung der Bank bis zur Einziehung und Rückgabe führte durch die Institutionen, welche die Gesetzgebung von 1990 und 1997 geschaffen hatte. Die Meldepflicht brachte den Fall ans Licht, die Meldestelle leitete ihn an die Staatsanwaltschaft weiter, und die Zürcher Strafjustizbehörden entschieden über Einziehung und Rückgabe.

Duvalier und die Gesetzgebung über Potentatengelder

Nicht jeder Fall endete so reibungslos. Jean-Claude Duvalier, der Haiti von 1971 bis zu seiner Flucht nach Frankreich 1986 regiert hatte, hielt in der Schweiz Vermögenswerte von mehreren Millionen Franken. Die Vermögenswerte wurden 2002 gesperrt. Weil der haitianische Staat nicht in der Lage war, ein Strafverfahren zu führen, das den für die Rechtshilfe erforderlichen Standards genügte, entschied das Bundesgericht am 12. Januar 2010, das Rechtshilfeverfahren könne nicht weitergeführt werden. Ohne neue Rechtsgrundlage wären die Vermögenswerte an die Familie Duvalier freigegeben worden.¹⁶

Das Parlament reagierte mit dem Bundesgesetz vom 1. Oktober 2010 über die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte politisch exponierter Personen, der sogenannten «Lex Duvalier», die am 1. Februar 2011 in Kraft trat. Es erlaubte dem Bundesrat, Vermögenswerte zu sperren und deren Einziehung vor dem Bundesverwaltungsgericht zu beantragen, wenn die Rechtshilfe am Zusammenbruch der staatlichen Strukturen im Herkunftsland scheiterte. Zudem kehrte es die Beweislast um, sodass die Inhaber die rechtmässige Herkunft der Vermögenswerte nachweisen mussten.¹⁷ Im September 2013 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht die Einziehung der Duvalier-Vermögen.¹⁸ Die Lex Duvalier wurde durch das Bundesgesetz vom 18. Dezember 2015 über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen abgelöst, das am 1. Juli 2016 in Kraft trat. Sein Art. 17 hält fest, dass die Rückerstattung die Lebensbedingungen der Bevölkerung des Herkunftsstaates verbessern oder dort die Rechtsstaatlichkeit stärken soll.¹⁹ Die Anwendung dieses Gesetzes gehört in Teil I dieses Buches.

Anmerkungen

1. swissinfo.ch, «Sperrung von Potentatengeldern: Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück», https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-position/sperrung-von-potentatengeldern-der-fall-ferdinand-marcos-war-f%C3%BCr-die-schweiz-ein-lehrst%C3%BCck/91084790. Der Artikel nennt die Staatssekretäre Edouard Brunner und Cornelio Sommaruga als Architekten des Entscheids und erörtert die verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 102 der Bundesverfassung von 1874. ↩
2. Bundesgericht, BGE 123 II 595 vom 10. Dezember 1997, Sachverhalt, https://www.servat.unibe.ch/Dfr/bge/c2123595.html. ↩
3. BGE 123 II 595 (oben), Sachverhalt, mit Verweis auf den früheren Entscheid BGE 116 Ib 452 vom 21. Dezember 1990. ↩
4. BGE 123 II 595 (oben). Die gesperrten Vermögenswerte beliefen sich gemäss der Zusammenfassung des Entscheids einschliesslich aufgelaufener Zinsen auf rund USD 1,96 Mrd. ↩
5. swissinfo.ch, «Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück» (oben), zu den Überweisungen von 1998 und 2009 und zur Bemerkung der Diplomatin Pascale Baeriswyl im Jahr 2016. ↩
6. Public Eye, «Die Abacha-Gelder», https://www.publiceye.ch/de/themen/archiv/potentatengelder/abacha-gelder. ↩
7. Eidgenössische Bankenkommission, Medienmitteilung «Abacha funds at Swiss banks», 4. September 2000, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/e/archiv/2000/pdf/neu14a-00.pdf. ↩
8. swissinfo.ch, «Abacha-Gelder kehren nach Nigeria zurück», 16. Februar 2005, https://www.swissinfo.ch/ger/leben-und-altern/abacha-gelder-kehren-nach-nigeria-zurueck/4362990, zu den Überweisungen von 2003 und 2004, den Entscheiden von 2004 und 2005 und zur Aussage von Heinrich Koller; swissinfo.ch, «Schweiz schliesst Kapitel um Abacha-Gelder», 2. November 2005, https://www.swissinfo.ch/ger/schweiz-schliesst-kapitel-um-abacha-gelder/4823362, zu den Überweisungen von 2005 und zur Rolle der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich. ↩
9. swissinfo.ch, Sibilla Bondolfi und Ester Unterfinger, «Die grossen Fluchtgeldaffären in der Schweiz», 5. April 2022, https://swissinfo.ch/ger/die-grossen-fluchtgeldaffaeren-in-der-schweiz/47376784. ↩
10. Public Eye, «Die Abacha-Gelder» (oben). ↩
11. Weltbank, «World Bank Monitoring of Repatriated Abacha Funds», Factsheet, 4. Dezember 2017, https://www.worldbank.org/en/news/factsheet/2017/12/04/world-bank-monitoring-of-repatriated-abacha-funds; swissinfo.ch, «Switzerland to return $321 million to Nigeria», 5. Dezember 2017, https://swissinfo.ch/eng/abacha-funds_switzerland-to-return--321-million-to-nigeria/43728534. ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), «Vladimiro Montesinos (Switzerland chapter)», https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. swissinfo.ch, «Gewaschene Gelder zurück an Peru», 20. August 2002, https://www.swissinfo.ch/ger/demografie/gewaschene-gelder-zurueck-an-peru/2882336. ↩
14. swissinfo.ch, «Gewaschene Gelder zurück an Peru» (oben). ↩
15. swissinfo.ch, Bondolfi und Unterfinger, «Die grossen Fluchtgeldaffären» (oben). StAR (oben) verzeichnet für 2020 eine Rückgabe von USD 16,3 Mio. ↩
16. StAR, «Jean Claude ‹Baby Doc› Duvalier (Switzerland chapter)», https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/jean-claude-baby-doc-duvalier-switzerland-chapter. ↩
17. swissinfo.ch, «‹Duvalier Law› enters into force», 1. Februar 2011, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/duvalier-law-enters-into-force/29395684. ↩
18. StAR, «Duvalier (Switzerland chapter)» (oben). ↩
19. Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG), SR 196.1, Art. 1, 3, 4, 17, 18 und 31, https://www.lexfind.ch/tolv/258496/de. ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.