Das Parlament, die Untersuchungskommission und die Berichte der Behörden

Die ausserordentliche Session vom April 2023

Die Bundesversammlung hatte an den Entscheiden des Wochenendes keinen Anteil. Ihre Finanzdelegation, ein gemeinsames Gremium von Mitgliedern beider Räte, bewilligte die Garantiekredite vorgängig im Dringlichkeitsverfahren, wie es die Verordnung verlangte. Die beiden Räte konnten sich erst nachträglich mit der Sache befassen, an einer auf den 11. und 12. April 2023 einberufenen ausserordentlichen Session. Der Ständerat genehmigte die Verpflichtungskredite von 109 Mrd. Franken und verband sie mit Forderungen nach Reformen des Bankenrechts, einer Analyse der Eigenmittelanforderungen und Beschränkungen der Boni. Der Nationalrat lehnte die Kredite zweimal ab, durch eine ungewöhnliche Allianz von Sozialdemokraten, Grünen und Schweizerischer Volkspartei. Die Linke bezweifelte, dass die versprochenen Reformen verwirklicht würden, während die Rechte staatliche Garantien für eine Privatbank grundsätzlich ablehnte.¹ Weil sich die beiden Räte nicht einigten, waren die Kredite formell abgelehnt.

Die Ablehnung hatte keine rechtliche Wirkung auf die bereits eingegangenen Verpflichtungen. Der Bundesrat erklärte am 19. April 2023, das Parlament habe die Kredite unter der Prämisse beraten, dass eine Ablehnung die notrechtlichen Verpflichtungen des Bundes gegenüber der SNB und der UBS nicht berühre, und er teile diese Rechtsauffassung. Er versprach, der Haltung des Parlaments bei seinen künftigen Arbeiten bestmöglich Rechnung zu tragen.² Die Episode legte eine strukturelle Schwäche des schweizerischen Notrechts offen. Die Finanzdelegation kann den Bund zu Beträgen verpflichten, die das jährliche Bundesbudget um ein Mehrfaches übersteigen, während die Räte im Plenum ihre Missbilligung nur nachträglich zum Ausdruck bringen können. Die Abstimmung im Nationalrat war daher eine politische Stellungnahme. Sie brachte das Unbehagen eines breiten Teils der Bevölkerung über eine Lösung zum Ausdruck, die als einzig mögliche dargestellt worden war und die das internationale Bankgeschäft des Landes in einem einzigen Institut konzentrierte.

Der Bundesrat ging zudem daran, den Massnahmen eine Grundlage im ordentlichen Recht zu geben. Am 6. September 2023 verabschiedete er eine Botschaft an das Parlament zur Überführung der einschlägigen Bestimmungen der Notverordnung in das Bundesrecht, und am selben Tag hob er Art. 6 Abs. 3 der Verordnung auf.³ Zu diesem Zeitpunkt waren die Garantien selbst bereits beendet, wie nachstehend beschrieben. Die umfassendere Gesetzesreform des Too-big-to-fail-Regimes, einschliesslich des dauerhaften Public Liquidity Backstop, wurde in einem separaten Verfahren vorbereitet, das Gegenstand des folgenden Kapitels ist.

Die Parlamentarische Untersuchungskommission

Am 8. Juni 2023 setzte die Bundesversammlung eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) ein, um die Geschäftsführung des Bundesrates, der Bundesverwaltung und der anderen mit Aufgaben des Bundes betrauten Organe im Zusammenhang mit der Notfusion zu untersuchen. Solche Kommissionen sind das stärkste Instrument der parlamentarischen Oberaufsicht in der Schweiz, und in der Geschichte des Bundesstaates waren nur eine Handvoll eingesetzt worden. Die Kommission wurde von Isabelle Chassot präsidiert, Ständerätin der Mitte aus dem Kanton Freiburg. Sie hielt 45 Sitzungen ab, hörte 79 Personen an und analysierte mehr als 30’000 Seiten Dokumente, bevor sie ihren Bericht am 20. Dezember 2024 veröffentlichte.⁴ Der Bericht selbst datiert vom 17. Dezember 2024.⁵

Die zentrale Feststellung der Kommission wies die Verantwortung für den Zusammenbruch der Credit Suisse selbst zu. Geschäftsleitung und Verwaltungsrat der Bank waren für den Vertrauensverlust und für die Krise verantwortlich, die im März 2023 existenzbedrohend wurde. Die Kommission fand kein Fehlverhalten der Behörden, das den Zusammenbruch verursacht hätte. Ihre Beurteilung der Behörden war dennoch in mehrfacher Hinsicht kritisch. Die FINMA hatte die Credit Suisse aktiv beaufsichtigt, doch ihre Interventionen hatten wenig bewirkt. Die Kommission stellte die Wirksamkeit wiederholter Schreiben und Beurteilungen in Frage und empfahl, vermehrt formelle Verfügungen einzusetzen. Sie kritisierte den regulatorischen Filter von 2017 als extensive Auslegung des Gesetzes, welche die tatsächliche Kapitalsituation des Stammhauses verschleiert habe. Ohne diese Erleichterungen hätte die Credit Suisse nach Auffassung der Kommission die regulatorischen Anforderungen in den Jahren 2021 und 2022 nicht erfüllt, und schärfere Sanktionen wären angezeigt gewesen.⁶

Die Kommission untersuchte auch die Entwicklung des Too-big-to-fail-Regimes seit 2011. Sie stellte fest, dass die Regulierung bis 2015 vorangekommen und danach ins Stocken geraten war. Andere bedeutende Finanzplätze hatten nach den Empfehlungen des Financial Stability Board von 2016 einen Public Liquidity Backstop eingeführt, während die Schweiz die Arbeiten daran erst im Frühjahr 2022 aufgenommen hatte. Das Eidgenössische Finanzdepartement und der Bundesrat waren den Bedenken der Grossbanken hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit entgegengekommen, und die Evaluationsberichte des Bundesrates zum Regime zwischen 2015 und 2021 waren zu summarisch gewesen, ohne strategische Auseinandersetzung und internationalen Vergleich. Über das Krisenmanagement im März 2023 selbst urteilte die Kommission positiv. Der Bundesrat und die SNB hätten wirksam gehandelt und eine internationale Ansteckung verhindert. Die Koordination im Herbst 2022 sei jedoch ungenügend gewesen, und der Bundesrat als Kollegialbehörde sei von der Vorsteherin bzw. dem Vorsteher des Finanzdepartements ungenügend informiert worden.⁷

Die Kommission richtete zwanzig Empfehlungen an den Bundesrat und reichte sechs Postulate, vier Motionen und eine parlamentarische Initiative ein. Ihre Empfehlungen betrafen den Einsatz formeller aufsichtsrechtlicher Verfügungen, die Koordination zwischen der FINMA und der Eidgenössischen Revisionsaufsichtsbehörde bei der Prüfung systemrelevanter Banken, die Krisenvorsorge mit internationaler Koordination, die schriftliche Dokumentation der Information des Bundesrates über Gefahren für die Finanzstabilität sowie ein Regulierungsregime für die UBS, das ihrer Grösse Rechnung trägt.⁸ Der Bundesrat begrüsste den Bericht am Tag seiner Veröffentlichung. Er hielt fest, die Kommission würdige das Handeln der Behörden und die Wahl der Übernahme positiv, und ihre Feststellungen bestätigten weitgehend die Massnahmen, die der Bundesrat in seinem eigenen Bericht zur Bankenstabilität vom 10. April 2024 vorgeschlagen hatte.⁹

Die Beurteilungen der FINMA und des Bundesrates

Die Behörden hatten ihre eigenen Analysen veröffentlicht, bevor die Kommission Bericht erstattete. Der Bericht der FINMA «Lessons Learned aus der CS-Krise» vom 19. Dezember 2023 beschrieb eine intensive, langjährige Aufsichtsbeziehung. Allein in den Jahren 2018 bis 2022 hatte die FINMA 108 Vor-Ort-Prüfungen durchgeführt und 382 Handlungsfelder festgestellt, von denen 113 als hohes oder kritisches Risiko eingestuft wurden. Sie hatte zudem 43 Vorabklärungen durchgeführt, neun Rügen erteilt, elf Enforcementverfahren gegen das Institut abgeschlossen und sechzehn Strafanzeigen eingereicht. Die FINMA kam zum Schluss, sie habe ihre Möglichkeiten und Befugnisse ausgeschöpft, der rechtliche Rahmen sei jedoch ungenügend gewesen. Sie forderte ein Verantwortlichkeitsregime für Führungskräfte (Senior Managers Regime), die Befugnis, Bussen zu verhängen, strengere Regeln zur Corporate Governance und stärkere Instrumente zur Durchsetzung der Sanierungs- und Abwicklungsplanung.¹⁰ Die Behauptung, die FINMA habe alles getan, was sie konnte, wurde mit einiger Skepsis aufgenommen, nicht zuletzt weil die Parlamentarische Untersuchungskommission später in Frage stellte, ob die Aufsicht die ihr zur Verfügung stehenden Befugnisse genutzt hatte.

Eine vom Eidgenössischen Finanzdepartement eingesetzte Expertengruppe Bankenstabilität legte ihren Bericht am 1. September 2023 vor.¹¹ Der Bericht des Bundesrates zur Bankenstabilität folgte am 10. April 2024.¹² Er schlug ein umfassendes Massnahmenpaket zur Stärkung von Eigenmitteln, Liquidität, Aufsicht und Abwicklung vor. Sein Inhalt und die anschliessenden Gesetzgebungsarbeiten werden im folgenden Kapitel behandelt. Für den vorliegenden Zweck genügt der Hinweis, dass Bundesrat, SNB, FINMA und Parlamentarische Untersuchungskommission in einer wesentlichen Diagnose übereinstimmten: Der Zusammenbruch war die Folge des Versagens der Führung einer einzelnen Bank, legte aber Lücken in einem Regime offen, das als eines der fortschrittlichsten der Welt gegolten hatte.

Anmerkungen

1. swissinfo.ch, «Credit Suisse bailout: Swiss parliament complains in vain», April 2023, https://www.swissinfo.ch/eng/business/credit-suisse-bailout-swiss-parliament-complains-in-vain/48433824. Der Artikel zitiert die Bemerkung von Keller-Sutter, die Behörden hätten es mit «a patient who had already contracted a chronic disease» zu tun gehabt. ↩
2. Bundesrat, «Federal Council discusses outcome of extraordinary session», Medienmitteilung vom 19. April 2023, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-94415.html. ↩
3. Eidgenössisches Finanzdepartement, «FAQ Credit Suisse» (a. a. O.), Chronologie. ↩
4. PUK-Bericht, Zusammenfassung (a. a. O.), Einleitung; Watson, 20. Dezember 2024 (a. a. O.). ↩
5. Eidgenössisches Finanzdepartement, «UBS takeover of Credit Suisse» (a. a. O.), wo dieses Datum für den Bericht der Kommission angegeben wird. ↩
6. Watson, 20. Dezember 2024 (a. a. O.), zur Verantwortung, zu den Eigenmittelerleichterungen und zu den Sanktionen; PUK-Bericht, Zusammenfassung (a. a. O.), Abschnitt zur FINMA, zur Wirksamkeit der Aufsichtsinstrumente und zum regulatorischen Filter. ↩
7. PUK-Bericht, Zusammenfassung (a. a. O.), Abschnitt zum Too-big-to-fail-Regime; Watson, 20. Dezember 2024 (a. a. O.). ↩
8. Watson, 20. Dezember 2024 (a. a. O.), zur Zahl der Empfehlungen und parlamentarischen Vorstösse; PUK-Bericht, Zusammenfassung (a. a. O.), Empfehlungen. ↩
9. Bundesrat, «Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Credit Suisse: Der Bundesrat nimmt Stellung», Medienmitteilung vom 20. Dezember 2024, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-103689.html. ↩
10. FINMA, Medienmitteilung vom 19. Dezember 2023 (a. a. O.), Abschnitt zu neuen Befugnissen. ↩
11. Eidgenössisches Finanzdepartement, «FAQ Credit Suisse» (a. a. O.), Chronologie. ↩
12. Bundesrat, Medienmitteilung vom 20. Dezember 2024 (a. a. O.), die auf den Bericht zur Bankenstabilität vom 10. April 2024 verweist. ↩

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