Organisation, Auftrag und Führung

Die Zinskommission war zweistufig aufgebaut. Eine erweiterte Kommission unter dem Vorsitz von Leu, bestehend aus neun weiteren Ratsmitgliedern, trat vierteljährlich zusammen und legte die allgemeine Geschäftspolitik fest. Eine engere oder geschäftsführende Kommission unter Heidegger, die mit drei Mitgliedern begann und später auf acht anwuchs, führte die Geschäfte.¹ Sämtliche Mitglieder stammten aus dem Kleinen oder dem Grossen Rat und waren, zumindest anfänglich, unentgeltlich tätig. Der erste besoldete Sekretär, Hans C. Huber, wurde erst 1778 angestellt, mehr als zwei Jahrzehnte nach der Gründung. Die Ordnung glich der kollegialen Verwaltung anderer Ämter der Republik: ein Gremium von Ratsherren, unterstützt von einem Sekretär, das gemeinsam entschied und den Räten, die es eingesetzt hatten, Rechenschaft schuldete.

Die Regeln für die Verwahrung der Vermögenswerte spiegelten denselben kollegialen Geist. Das Kapital und die Wertpapiere wurden nach einem System mit drei Schlüsseln verwahrt: einer beim Sekretär und zwei bei vom Rat bestimmten Schlüsselträgern, sodass keine Einzelperson allein Zugang erlangen konnte.² Der Grundsatz ist aus den Schatzkammern der alten Eidgenossenschaft bekannt. Der Berner Staatsschatz, der in einem Gewölbe unter dem Rathaus lagerte, war durch eine Tür mit acht Schlössern gesichert, deren Schlüssel auf acht Regierungsmitglieder verteilt waren, und es war verboten, den Schatz zu zählen.³ Das Vier- und das Sechsaugenprinzip, das die moderne Bankenaufsicht für den Zugang zu Depots und für die Freigabe von Zahlungen verlangt, ist in diesem Sinn eine Kodifizierung von Praktiken, welche die Schweizer Republiken auf ihre öffentlichen Mittel anwandten, Jahrhunderte bevor es irgendeine Aufsichtsbehörde gab.

Das Geschäft mit den Einlegern folgte festen Rhythmen. Einlagen wurden zweimal jährlich entgegengenommen, im Mai und nach Martini, dem 11. November, dem traditionellen Zinstag der ländlichen Kreditwirtschaft.⁴ In den ersten sechs Monaten trug eine Einlage keinen Zins. Danach zahlte die Kommission öffentlichen Ämtern, Zünften und Stiftungen drei Prozent und privaten Einlegern dreieinhalb Prozent. Die Einleger konnten ihre Mittel alle sechs Monate abziehen, während sich die Kommission für die Rückzahlung ihrer eigenen Verbindlichkeiten eine Kündigungsfrist von vier Jahren vorbehielt.⁵ Die abgestuften Sätze sind aufschlussreich. Die öffentlichen und gemeinnützigen Mittel, die Ankerkunden, erhielten den tieferen Satz, vielleicht weil ihre Verwalter die Sicherheit über alles stellten und weil der Staat ein unmittelbares Interesse daran hatte, die Kosten dieses Kapitals tief zu halten. Private Einleger, deren Mittel beweglicher waren, erhielten einen Aufschlag. Die Asymmetrie der Kündigungsfristen, grosszügig für die Kommission und streng für den Einleger, war ein grobes, aber wirksames Instrument der Liquiditätssteuerung, die eine moderne Bank durch Fristenkongruenz und Liquiditätspuffer erreichen würde.

Der Auftrag der Kommission war in seiner ursprünglichen Form ausschliesslich auf das Ausland gerichtet. Die Zürcher Obrigkeit wollte nicht, dass die Zinskommission auf dem inländischen Markt für Hypotheken und Handelskredite mit privaten Geldgebern in Wettbewerb trat. Die frühen Regeln beschränkten ihre Anlagen deshalb auf auswärtige Gebiete.⁶ Zweck war, in den Worten des Historischen Lexikons, die Verwaltung ausländischer Kapitalanlagen für grosse öffentliche und private Vermögen.⁷ Diese Beschränkung offenbart die volkswirtschaftliche Logik des Unternehmens. Zürich verfügte im Inland über reichlich Kredit und einen Überschuss an Ersparnissen. Die Kommission war ein Instrument zur Ausfuhr dieses Überschusses. Ihr Erfolg bemisst sich an den Erträgen, die sie aus dem Ausland heimbrachte.

Der rechtliche Charakter der Kommission, eine Frage von mehr als bloss antiquarischem Interesse, gibt den Kommentatoren seit dem 19. Jahrhundert Rätsel auf. Die Historiker, die 2020 den Bericht für die Stadt Zürich verfassten, beschreiben die Kommission mit einer der älteren Literatur entnommenen Wendung als eigentümlichen halbstaatlichen Organismus: eine Bank für auswärtige Kapitalanlagen ohne Staatsgarantie, aber unter staatlicher Leitung und Aufsicht.⁸ Jedes dieser Elemente hat ein modernes Gegenstück. Das öffentliche Kapital von 50’000 Gulden war eine Form von Ausstattungskapital, vergleichbar dem Dotationskapital, das die Kantone ihren Kantonalbanken noch heute zur Verfügung stellen. Die Leitung durch von den Räten eingesetzte Ratsherren entspricht der Führung einer öffentlich-rechtlichen Anstalt (öffentlich-rechtliche Anstalt). Das Fehlen einer Garantie unterscheidet die Zinskommission hingegen scharf von den Kantonalbanken des 19. Jahrhunderts, die zumeist mit einer vollen Staatsgarantie für ihre Verbindlichkeiten geschaffen wurden.

Aus der Sicht eines sowohl im kontinentaleuropäischen Recht als auch im Common Law ausgebildeten Juristen lädt die Konstruktion zudem zum Vergleich mit einem Trust ein. Die Einleger vertrauten Mittel einem Organ an, das sie im eigenen Namen hielt, sie innerhalb eines umschriebenen Auftrags nach eigenem Ermessen anlegte und die Erträge nach Abzug seiner Kosten an die Begünstigten auszahlte. Der Staat lieferte als Settlor und Aufsicht das Erstverlustkapital und bestellte die Verwalter. Was der Konstruktion nach heutigen Massstäben fehlte, war eine klare Trennung zwischen dem Vermögen der Kommission und demjenigen des Staates. Gerade dieser Mangel wurde 1798 gefährlich, als eine fremde Besatzungsmacht das Vermögen des Zürcher Staates als ihr eigenes beanspruchte. Die Einleger der Zinskommission mussten damals feststellen, dass ihr Schutz davon abhing, ob ihr Geld als Eigentum der Republik oder als ihr eigenes behandelt wurde, ein Problem, das Abschnitt VIII unten aufgreift.

Die Führung der Kommission wirft auch die Frage der Interessenkonflikte auf. Die Ratsherren, welche die Zinskommission leiteten, gehörten Familien an, die selbst Einleger und in einigen Fällen Kreditnehmer der Institution waren. Dieselben Männer sassen in den Räten, welche die Kommission beaufsichtigten und über die Politik des Staates gegenüber den fremden Mächten entschieden, deren Anleihen sie hielt. Die für dieses Kapitel herangezogene Literatur enthält keinen Hinweis darauf, dass die Kommission zum privaten Vorteil missbraucht wurde. Das lange Bestehen der Institution spricht dafür, dass ihre Verwalter im Ganzen umsichtig handelten. Doch die Struktur bündelte Informationen, Einfluss und Kapital in einem kleinen Kreis und setzte ein Mass an gegenseitigem Vertrauen innerhalb des Zürcher Patriziats voraus, das das moderne Governance-Recht nicht mehr als selbstverständlich annimmt. Die Regeln über die Unabhängigkeit von Verwaltungsratsmitgliedern, über Geschäfte mit nahestehenden Personen und über die Trennung von Aufsichts- und Geschäftsführungsfunktionen, die heute für Kantonalbanken und öffentliche Pensionskassen gelten, lassen sich als späte Antwort auf die Risiken lesen, welche die Gründer von 1755 durch soziale Kontrolle beherrschten.

Anmerkungen

1. Saller, «50 Prozent Eigenkapital: Die Bank Leu, Teil zwei», a. a. O. ↩
2. Saller, «50 Prozent Eigenkapital: Die Bank Leu, Teil zwei», a. a. O. ↩
3. SRF News, «Bern wäre reich – hätte Napoleon den Staatsschatz nicht erbeutet», https://www.srf.ch/news/napolons-sieg-gegen-bern-1798-bern-waere-reich-haette-napoleon-den-staatsschatz-nicht-erbeutet. ↩
4. Saller, «50 Prozent Eigenkapital: Die Bank Leu, Teil zwei», a. a. O. ↩
5. Saller, «Rathausobligationen: Die Bank Leu, Teil drei», a. a. O. ↩
6. Toni Saller, «Schwarze Flecken: Die Bank Leu, Teil eins», Inside Paradeplatz, 2. Januar 2019, https://insideparadeplatz.ch/2019/01/02/schwarze-flecken-die-bank-leu-teil-i-%EF%BB%BF/. ↩
7. HLS, Baumann, «Bank Leu», a. a. O. ↩
8. Brengard, Schubert und Zürcher, Die Beteiligung der Stadt Zürich … an Sklaverei und Sklavenhandel, a. a. O., S. 19: «eigentümlicher halbstaatlicher Organismus, eine Bank für auswärtige Kapitalanlagen ohne Staatsgarantie, aber unter staatlicher Leitung und Aufsicht». ↩

Nur zur allgemeinen Information. Dieser Beitrag ist keine Rechts- oder Steuerberatung, ersetzt nicht die Beratung im Einzelfall und begründet kein Mandatsverhältnis. Rechtsstand: 10/2026.