Neutralität und die Übernahme von EU-Sanktionen

Da der Bundesrat nicht verpflichtet ist, der Europäischen Union zu folgen, stellt sich bei jedem EU-Paket die Frage, ob die Schweiz es übernehmen, teilweise übernehmen oder abseitsstehen soll. Der Bundesrat wägt in jedem Einzelfall aussenpolitische, neutralitätsrechtliche, wirtschaftliche und rechtliche Gesichtspunkte ab. Die GPK-S verlangte 2018 und erneut 2023, dass in jedem Antrag an den Bundesrat sämtliche Kriterien aufgeführt werden, auch wenn ein Kriterium als nicht anwendbar bezeichnet wird, damit sich der Entscheid nachvollziehen lässt.¹ In der Praxis gibt meist das Umgehungsrisiko den Ausschlag. Sanktioniert die Europäische Union ein Land, mit dem Schweizer Unternehmen Handel treiben, setzt sich die Schweiz dem Vorwurf aus, eine Hintertür zu öffnen. Dieses Risiko war die ausdrückliche Begründung der alten Ukraine-Verordnung von 2014, welche die EU-Sanktionen gegen Russland nicht als solche übernahm, aber Geschäfte untersagte, die auf ihre Umgehung abzielten.²

Die Praxis zu den Regimes gegenüber Syrien und Iran zeigt dasselbe Muster. Die Schweiz erliess am 18. Mai 2011 Sanktionen gegen Syrien, im Anschluss an die EU-Massnahmen vom 9. Mai 2011. Nach dem Sturz von Baschar al-Assad am 8. Dezember 2024 und einem EU-Beschluss vom 27. Mai 2025 hob der Bundesrat am 20. Juni 2025 die meisten wirtschaftlichen Massnahmen auf, darunter die Beschränkungen für Finanzdienstleistungen und Edelmetalle, und strich vierundzwanzig Einrichtungen, unter ihnen die syrische Zentralbank, von der Liste. Gezielte Massnahmen gegen Personen mit Verbindungen zum früheren Regime sowie Ausfuhrbeschränkungen für Militär- und Repressionsgüter blieben in Kraft.³ Iran veranschaulicht das Zusammenspiel von UNO- und EU-Massnahmen. Nachdem das Vereinigte Königreich, Frankreich und Deutschland den «Snapback»-Mechanismus des Atomabkommens von 2015 ausgelöst hatten, lebten die früheren UNO-Resolutionen am 28. September 2025 wieder auf. Die Europäische Union setzte ihre ausgesetzten Massnahmen am 29. September wieder in Kraft. Am 12. Dezember 2025 revidierte der Bundesrat die Iran-Verordnung total, stellte die Massnahmen auf den Stand vor 2015 wieder her und ergänzte sie um Massnahmen im Rohstoffbereich, mit dem erklärten Ziel, zu verhindern, dass die Schweiz zur Umgehung von EU-Sanktionen benutzt wird, und die Rechtssicherheit für international tätige Schweizer Unternehmen zu erhöhen.⁴

Die Schweizer Neutralität ermöglichte im Iran-Kontext zudem eine besondere Dienstleistung. Anfang 2020 lancierte die Schweiz das Swiss Humanitarian Trade Arrangement, einen mit den Vereinigten Staaten ausgehandelten Zahlungskanal für Lebensmittel und Medikamente nach Iran, damit Schweizer Exporteure humanitäre Güter liefern konnten, ohne amerikanische Sekundärsanktionen zu riskieren. Eine Testtransaktion im Januar 2020 betraf Arzneimittel von Novartis im Wert von rund EUR 2,3 Mio. Die erste reguläre Transaktion, bestätigt am 27. Juli 2020, betraf ein Medikament zur Behandlung von Eisenüberladung bei Krebspatienten.⁵ Die Vereinbarung zeigt, dass sich die Rolle der Schweiz bei Sanktionen nicht auf die Umsetzung von Massnahmen beschränkt. Die Schweiz tritt auch als Vermittlerin auf, wo die extraterritoriale Reichweite amerikanischer Sanktionen einen Handel blockiert, den alle Seiten zulassen möchten.

Der russische Angriff auf die Ukraine stellte den Schweizer Ansatz härter auf die Probe als jede frühere Krise. Am 23. Februar 2022 verurteilte der Bundesrat das Vorgehen Russlands in der Ostukraine, zögerte jedoch, die EU-Sanktionen zu übernehmen, und erklärte, er müsse sie zunächst analysieren. Die meisten politischen Parteien, grosse Teile der Öffentlichkeit und internationale Partner, darunter die Vereinigten Staaten und die Europäische Union, kritisierten dieses Zögern. Nach einer ausserordentlichen Sitzung vier Tage später änderte der Bundesrat seinen Kurs.⁶ Am 28. Februar 2022 gab er bekannt, die Schweiz übernehme die EU-Pakete vom 23. und 25. Februar, sperre die Vermögenswerte der gelisteten Personen und Unternehmen mit sofortiger Wirkung und wende die Finanzsanktionen gegen Präsident Wladimir Putin, Ministerpräsident Michail Mischustin und Aussenminister Sergei Lawrow an.⁷ Die Regierung hielt stets daran fest, diese Schritte verletzten die Neutralität nicht, da es sich um wirtschaftliche Massnahmen handle. Bis 2024 hatte die Schweiz vierzehn EU-Pakete übernommen. Gesuche von Drittstaaten um Wiederausfuhr von Schweizer Kriegsmaterial in die Ukraine lehnte sie unter Berufung auf das Neutralitätsrecht und das Kriegsmaterialgesetz (KMG) weiterhin ab.

Die Übernahme der EU-Sanktionen gegen Russland rief eine verfassungspolitische Gegenbewegung hervor. Eine Volksinitiative mit dem Titel «Wahrung der schweizerischen Neutralität» verlangte, die immerwährende bewaffnete Neutralität in der Bundesverfassung zu verankern, dass die Schweiz Militärbündnissen fernbleibe und auf nichtmilitärische Zwangsmassnahmen gegen kriegführende Staaten verzichte, mit Ausnahme von Massnahmen der Vereinten Nationen. Bundesrat und Parlament empfahlen die Ablehnung ohne Gegenvorschlag. Nach Angaben des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten hätte eine Annahme die Schweiz wohl gezwungen, die von der Europäischen Union übernommenen Sanktionen gegen Russland aufzuheben.⁸ Anwaltskanzleien warnten ihre Klienten, der Schweiz wäre es bei Annahme der Initiative von Verfassungs wegen verboten, nichtmilitärische Zwangsmassnahmen umzusetzen.⁹ Die Abstimmung fand am 27. September 2026 statt. Gemäss der ersten Hochrechnung des Forschungsinstituts gfs.bern lehnten rund 72 % der Stimmenden die Initiative ab.¹⁰ Das Ergebnis verschafft der Praxis der Übernahme von EU-Sanktionen eine demokratische Bestätigung, die dem Entscheid des Bundesrates vom Februar 2022 fehlte. Es macht die Praxis jedoch nicht zur Pflicht, da jedes Paket weiterhin eines eigenen Entscheids bedarf.

Anmerkungen

1. GPK-S, «Nachkontrolle: Beteiligung des Bundes an Wirtschaftssanktionen» (oben zitiert). ↩
2. Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine von 2014, vom Bundesrat am 4. März 2022 als Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine total revidiert, SR 946.231.176.72: Année politique suisse, politchronik.swiss, «Die Schweiz übernimmt die EU-Sanktionen gegen Russland», https://politchronik.swiss/de/prozesse/64361-die-schweiz-ubernimmt-die-eu-sanktionen-gegen-russland; aktueller Titel und SR-Nummer unter https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.231.176.72-index.html. ↩
3. Bundesrat, «Bundesrat hebt Wirtschaftssanktionen gegenüber Syrien auf», 20. Juni 2025, https://www.admin.ch/de/newnsb/IaYrkRP-T0h_iNp_6PUeM, mit Verweis auf AS 2025 410. ↩
4. Bundesrat, «Totalrevision der Verordnung über Massnahmen gegenüber der Islamischen Republik Iran», 12. Dezember 2025, https://www.admin.ch/de/newnsb/ML0cUymNp0kYO9UTn4nAy. Vgl. auch SRF, «Schweiz führt Sanktionen gegen den Iran wieder ein», https://www.srf.ch/news/international/nach-ablauf-der-frist-schweiz-fuehrt-sanktionen-gegen-den-iran-wieder-ein. ↩
5. swissinfo.ch, «Iran receives first shipment under Swiss humanitarian trade channel», 27. Juli 2020, https://www.swissinfo.ch/eng/politics/iran-receives-first-shipment-under-swiss-humanitarian-trade-channel/45929264. Vgl. auch Baker McKenzie, «First US OFAC-consented humanitarian trade arrangement to take effect», https://sanctionsnews.bakermckenzie.com/first-us-ofac-consented-humanitarian-trade-arrangement-to-take-effect/ (nicht geöffnet). ↩
6. Année politique suisse / Politchronik, «Die Schweiz übernimmt die EU-Sanktionen gegen Russland», https://politchronik.swiss/de/prozesse/64361-die-schweiz-ubernimmt-die-eu-sanktionen-gegen-russland. Der Eintrag zitiert Aussenminister Ignazio Cassis mit der Aussage, der Bundesrat habe selten etwas so Wichtiges so schnell entschieden. Der Eintrag hält zudem fest, dass die Schweiz bis 2024 vierzehn EU-Pakete übernommen hatte und Gesuche um Wiederausfuhr von Schweizer Kriegsmaterial in die Ukraine weiterhin ablehnte. ↩
7. Bundesrat, «Schweiz übernimmt EU-Sanktionen gegen Russland», Medienmitteilung vom 28. Februar 2022, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-87386.html. ↩
8. Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, «Neutralitätsinitiative», https://www.eda.admin.ch/de/neutralitaet; Bundesrat, «Neutralitätsinitiative», https://www.admin.ch/de/neutralitaetsinitiative. ↩
9. CMS Switzerland (Vaïk Müller und Serge Pannatier), «Switzerland’s adopts the 20th sanction package against Russia», 24. August 2026, https://cms.law/en/che/legal-updates/switzerland-s-adopts-the-20th-sanction-package-against-russia. ↩
10. swissinfo.ch, «Resultate der Abstimmung vom 27. September 2026 in der Schweiz», https://www.swissinfo.ch/ger/abstimmungen/resultate-der-abstimmung-vom-27-september-2026-in-der-schweiz/92029675. Die Zahl ist eine am Abstimmungstag veröffentlichte Hochrechnung. Das amtliche Endergebnis lag bei Abschluss dieses Kapitels noch nicht vor. ↩

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