Die Pauschalbesteuerung und ihre Abschaffung in Zürich

Ursprünge und bundesrechtlicher Rahmen

Die Besteuerung nach dem Aufwand, auf Deutsch Besteuerung nach dem Aufwand oder Pauschalbesteuerung, auf Französisch forfait fiscal genannt, ist eines der ältesten Instrumente des schweizerischen Steuerwettbewerbs. Sie erlaubt es ausländischen Staatsangehörigen, die erstmals oder nach mindestens zehnjähriger Abwesenheit in der Schweiz Wohnsitz nehmen und hier keine Erwerbstätigkeit ausüben, anstelle ihres tatsächlichen Einkommens und Vermögens auf der Grundlage ihrer weltweiten Lebenshaltungskosten besteuert zu werden. Der Kanton Waadt führte sie 1862 ein, um wohlhabende Ausländer an die Ufer des Genfersees zu ziehen. Genf folgte 1928, der Bund 1934. 1948 schlossen die Kantone ein interkantonales Konkordat, um die Voraussetzungen zu vereinheitlichen.¹ Der Begleitband über Genf beschreibt die Rolle des Instruments am Genfersee, wo es stets weit mehr Gewicht hatte als in Zürich.

Der bundesrechtliche Rahmen wurde in den Jahren nach der Zürcher Abschaffung verschärft. Seit dem 1. Januar 2016 muss die Bemessungsgrundlage für die direkte Bundessteuer mindestens dem Siebenfachen des Mietwerts der Wohnung der steuerpflichtigen Person und mindestens CHF 400’000 entsprechen. Auch die Kantone, deren Recht mit Wirkung ab 2014 und mit einer Übergangsfrist geändert wurde, müssen einen Mindestbetrag festlegen und die Vermögenssteuer berücksichtigen.² Ende 2018 wurden in der Schweiz 4’557 Personen nach dem Aufwand besteuert; sie zahlten insgesamt 821 Millionen Franken Steuern.³ Pauschalbesteuerte machten damit weniger als einen von tausend Steuerpflichtigen aus, während jeder von ihnen im Durchschnitt rund 180’000 Franken bezahlte.

Das politische Argument gegen das Instrument war stets dasselbe. Es behandelt Ausländer günstiger als Schweizer Bürger mit gleichem Vermögen und Einkommen und verletzt damit die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Gleichbehandlung und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Das Argument zu seinen Gunsten ist ebenso beständig. Seine Befürworter verweisen auf die Steuereinnahmen, die es einbringt, auf die Ausgaben wohlhabender Ausländer in der lokalen Wirtschaft, auf ihre gemeinnützigen Spenden und auf ihre Investitionen. Zudem warnen sie, dass die Betroffenen schlicht wegziehen würden.

Die Zürcher Abstimmung vom 8. Februar 2009

Zürich war der erste Kanton, der diese Argumente an der Urne auf die Probe stellte. Die Alternative Liste, eine kleine Partei der radikalen Linken, lancierte eine Volksinitiative zur Abschaffung der Pauschalbesteuerung bei den Staats- und Gemeindesteuern. Der Regierungsrat und die Mehrheit des Kantonsrats lehnten sie ab. Am 8. Februar 2009 nahmen die Stimmberechtigten die Initiative mit 52,9 Prozent an, bei einer Stimmbeteiligung von 50,4 Prozent.⁴ Die Abschaffung betraf nur die Staats- und Gemeindesteuern, da die direkte Bundessteuer durch Bundesrecht geregelt ist. Zeitgenössischen Berichten zufolge hatte das Instrument in Zürich im Vergleich zu Genf und der Waadt eine geringe Rolle gespielt, obwohl einige der bekanntesten ausländischen Einwohner des Kantons davon Gebrauch gemacht hatten.⁵

Die Abschaffung trat am 1. Januar 2010 in Kraft. Die Finanzdirektion des Kantons veröffentlichte im Januar 2011 eine erste Bilanz. Ende 2008 hatte der Kanton 201 Pauschalbesteuerte gezählt, die in jenem Jahr 32 Millionen Franken Steuern bezahlt hatten. Bis Ende 2009 hatten 92 von ihnen den Kanton verlassen, also fast jeder zweite, und rund 70 Prozent der Weggezogenen waren in andere Schweizer Kantone übersiedelt. Zum Zeitpunkt der ersten Bilanz lagen noch keine Daten zu den Auswirkungen auf die Steuereinnahmen vor.⁶

Eine zweite Bilanz der Finanzdirektion aus dem Jahr 2012 untersuchte das fiskalische Ergebnis. Nach der Darstellung der Initianten, die den Bericht zitiert, hatten die Wegzüge Kanton, Gemeinden und Bund 12,2 Millionen Franken an Steuern gekostet. Die verbliebenen Steuerpflichtigen, die nun auf ihrem tatsächlichen Einkommen und Vermögen besteuert wurden, zahlten im Durchschnitt 55 Prozent mehr als unter dem alten System, was Mehreinnahmen von 13,7 Millionen Franken ergab. Unter dem Strich resultierte ein kleiner Gewinn von rund 1,5 Millionen Franken. Der Bericht stellte zudem fest, dass 47 Prozent der früheren Pauschalbesteuerten bei ordentlicher Besteuerung tatsächlich weniger bezahlten. Finanzdirektorin Ursula Gut warnte, der bescheidene Gewinn könne rasch verschwinden, wenn weitere vermögende Einwohner wegzögen.⁷

Die Zürcher Erfahrung wurde zum meistzitierten Beleg in der nationalen Debatte. Die Befürworter der Abschaffung verwiesen auf das neutrale oder leicht positive fiskalische Ergebnis. Die Gegner verwiesen auf den Wegzug von fast der Hälfte der betroffenen Steuerpflichtigen und machten geltend, Zürich sei ein Sonderfall, weil es nur wenige Pauschalbesteuerte gegeben habe und die Wirtschaft des Kantons nicht von ihnen abhänge. Beide Lesarten sind vertretbar. Was die Zürcher Zahlen deutlich zeigen, ist die hohe Mobilität der betroffenen Personen. Die meisten Weggezogenen blieben in der Schweiz und zogen in einen Nachbarkanton, der die Regelung weiterhin anbot, vor allem nach Schwyz.

Die eidgenössische Abstimmung vom 30. November 2014 und die übrigen Kantone

Ermutigt durch das Zürcher Ergebnis schafften mehrere andere Kantone die Regelung ab. Das Eidgenössische Finanzdepartement nennt Zürich, Schaffhausen, Appenzell Ausserrhoden, Basel-Landschaft und Basel-Stadt als Kantone, die sie nicht mehr gewähren.⁸ Andernorts hielten die Stimmberechtigten jedoch an ihr fest.

Die Alternative Liste brachte das Thema darauf, unterstützt von weiteren Gruppierungen der Linken, mit einer Volksinitiative unter dem Titel «Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung)» auf die Bundesebene. Die Initiative hätte die Pauschalbesteuerung in der ganzen Schweiz verboten, und zwar für die Bundes-, Staats- und Gemeindesteuern. Am 30. November 2014 lehnten die Stimmberechtigten sie mit einer deutlichen Mehrheit von 59,2 Prozent ab, bei nur einem zustimmenden Kanton, obwohl Zürich die Regelung für sich selbst fünf Jahre zuvor abgeschafft hatte.⁹ Das Ergebnis spiegelte eine Unterscheidung, die Schweizer Stimmberechtigte häufig treffen. Die Stimmberechtigten eines Kantons mögen beschliessen, ein Privileg für sich selbst abzuschaffen; dieselben Stimmberechtigten zögern aber, diesen Entscheid anderen Kantonen aufzuzwingen, für die das Instrument ein anderes Gewicht hat.

Folgen für die Zürcher Praxis

Für Zürich hatte die Abschaffung nachhaltige Folgen. Wohlhabende Ausländer, die nach dem Aufwand besteuert werden möchten und in oder bei Zürich tätig sind, lassen sich heute in Schwyz, Zug oder einem anderen Nachbarkanton nieder, der die Regelung noch anbietet. Die Fahrt von Wollerau, Freienbach oder Zug an den Paradeplatz dauert weniger als eine halbe Stunde, sodass der Umzug im Alltag wenig kostet. Der Kanton Zürich verliert die Steuereinnahmen dieser Personen, doch die Zürcher Privatbanken, Vermögensverwalter, Anwälte und Treuhänder betreuen sie weiterhin. Insofern verlagerte die Abschaffung Steuereinnahmen innerhalb des Grossraums, ohne die Finanzdienstleistungsbranche selbst nennenswert zu berühren.

Für ausländische Personen, die nach Zürich ziehen, gilt vom ersten Tag an die ordentliche Besteuerung. Das Zusammenspiel von Vermögenssteuer, progressiver Einkommenssteuer und hohem Gemeindesteuerfuss der Stadt macht Zürich für vermögende Zuzüger ohne schweizerisches Erwerbseinkommen vergleichsweise teuer. Für Personen mit hohem Erwerbseinkommen, etwa leitende Bankiers und Führungskräfte, ist der ordentliche Tarif der massgebliche Vergleich, und hier konkurriert Zürich mit seinen Nachbarn über das Zusammenspiel von Steuern, Schulen, Wohnraum und Erreichbarkeit des Arbeitsplatzes.

Anmerkungen

1. Wikipedia (deutsch), «Pauschalbesteuerung», https://de.wikipedia.org/wiki/Pauschalbesteuerung, die die Einführung in der Waadt 1862, in Genf 1928 und auf Bundesebene 1934 sowie das interkantonale Konkordat vom 10. Dezember 1948 festhält. Eine Primärquelle für diese Daten konnte nicht eingesehen werden. ↩
2. EFD, «Besteuerung nach dem Aufwand», https://www.efd.admin.ch/de/besteuerung-aufwand, mit Hinweis auf die Änderungen des StHG mit Inkrafttreten am 1. Januar 2014 und des DBG mit Inkrafttreten am 1. Januar 2016. Das Minimum von CHF 400’000 und das Siebenfache des Mietwerts werden von Wikipedia, «Pauschalbesteuerung», a. a. O., festgehalten. ↩
3. EFD, «Besteuerung nach dem Aufwand», a. a. O. Das EFD weist darauf hin, dass aktuelle Zahlen bei den Kantonen einzuholen sind. ↩
4. Tages-Anzeiger, «Gelingt der AL ein zweiter Coup?», https://www.tagesanzeiger.ch/gelingt-der-al-ein-zweiter-coup-732824501459, mit Hinweis auf das Ergebnis von 52,9 Prozent und die Stimmbeteiligung von 50,4 Prozent im Jahr 2009. Datum und Ergebnis meldet auch swissinfo.ch, «Zürich schafft Pauschalsteuer für reiche Ausländer ab», https://www.swissinfo.ch/ger/zuerich-schafft-pauschalsteuer-fuer-reiche-auslaender-ab/7203506. ↩
5. swissinfo.ch, «Zürich schafft Pauschalsteuer für reiche Ausländer ab», a. a. O. Damals betrug die Zürcher Bemessungsgrundlage für Pauschalbesteuerte mindestens das Fünffache des Mietwerts ihrer Wohnung. ↩
6. Kanton Zürich, Finanzdirektion, Medienmitteilung vom 7. Januar 2011, «Straflose Selbstanzeige und Abschaffung der Pauschalsteuer zeigen Wirkung», https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2011/01/004.html; vgl. auch swissinfo.ch, «Fast die Hälfte der Pauschalbesteuerten hat Kanton Zürich verlassen», https://www.swissinfo.ch/ger/ch-fast-die-haelfte-der-pauschalbesteuerten-hat-kanton-zuerich-verlassen/29187690. ↩
7. Alternative Liste Zürich, «Pauschalsteuer-Abschaffung: Weniger Reiche zahlen mehr Steuern», März 2012, https://al-zh.ch/blog/2012/03/pauschalsteuer-abschaffung-weniger-reiche-zahlen-mehr-steuern/, mit den Zahlen aus dem Bericht der Finanzdirektion. Der Blog hält fest, dass ein Drittel der Weggezogenen ins Ausland und zwei Drittel in andere Kantone gezogen seien, vor allem nach Schwyz. Die Quelle ist die initiierende Partei, und die Zahlen sollten in diesem Bewusstsein gelesen werden. ↩
8. EFD, «Besteuerung nach dem Aufwand», a. a. O. ↩
9. Wikipedia, «2014 Swiss referendums», https://en.wikipedia.org/wiki/2014_Swiss_referendums, mit 40,8 Prozent Ja und 59,2 Prozent Nein für die Initiative «Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung)», bei einem zustimmenden Kanton sowie 19 ablehnenden Kantonen und 6 ablehnenden Halbkantonen. Am selben Tag wurde über die Ecopop- und die Gold-Initiative abgestimmt. ↩

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