Liquidität: von der Liquiditätsverordnung zu den besonderen Anforderungen
Die Liquiditätsverordnung und die Liquidity Coverage Ratio
Die Liquidität war das zweite Feld im Paket der Expertenkommission, erhielt aber während mehrerer Jahre weniger öffentliche Aufmerksamkeit als das Kapital. Die Ereignisse von 2007 und 2008 hatten gezeigt, dass Banken selten scheitern, weil ihr Kapital im buchhalterischen Sinn aufgezehrt ist. Sie scheitern, wenn Gläubiger und Einleger ihnen Mittel schneller entziehen, als Aktiven verkauft oder verpfändet werden können. Das Bankengesetz (BankG) von 2011 verpflichtete systemrelevante Banken, Liquidität zu halten, die es ihnen erlaubt, Schocks besser zu verkraften als andere Banken. Der Bundesrat setzte diese Anforderung zusammen mit den allgemeinen Liquiditätsvorschriften für alle Banken in der Liquiditätsverordnung vom 30. November 2012 um.1 Die besonderen Liquiditätsanforderungen für die Grossbanken nahmen zunächst die Form eines separaten Regimes an, das auf Stressszenarien beruhte, welche die FINMA und die SNB in den Jahren nach 2008 entwickelt hatten.
Die internationale Liquidity Coverage Ratio (LCR) wurde mit Wirkung ab 2015 in das schweizerische Recht eingeführt. Die LCR verlangt von einer Bank, genügend qualitativ hochwertige liquide Aktiven zu halten, um ihre Nettomittelabflüsse während einer dreissigtägigen Stressperiode zu decken. Nach einer Einführungsphase betrachteten die schweizerischen Behörden die volle LCR-Anforderung bis 2019 als umgesetzt.2 Für die systemrelevanten Banken wurde die LCR zur gemeinsamen Messgrösse, auf der zusätzliche Anforderungen aufbauen konnten. Ihr Horizont von dreissig Tagen spiegelte jedoch die Erfahrung der Krise von 2008 wider, als sich der Abzug der Grosshandelsfinanzierung über Wochen hinzog. Die Erfahrung von 2023 sollte zeigen, dass ein Bank Run im Zeitalter des digitalen Bankgeschäfts weit schneller verlaufen kann.
Die Net Stable Funding Ratio
Die Umsetzung des zweiten Basler Liquiditätsstandards, der Net Stable Funding Ratio, dauerte länger. Die NSFR verlangt von einer Bank, ihre langfristigen Aktiven mit einem Mindestbetrag an stabiler Finanzierung zu refinanzieren, das heisst mit Eigenkapital und Verbindlichkeiten, von denen erwartet wird, dass sie länger als ein Jahr bei der Bank verbleiben. Die entsprechende Änderung der Liquiditätsverordnung, die der Bundesrat am 11. September 2020 verabschiedete, trat am 1. Juli 2021 in Kraft.3 Die Schweiz wandte die NSFR nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit auf nahezu alle Banken an, mit vereinfachter Berichterstattung für die kleineren Kategorien. Der Zeitplan folgte der Europäischen Union, wo die NSFR durch die Änderung der Eigenmittelverordnung (Capital Requirements Regulation) eingeführt worden war.4
Die besonderen Liquiditätsanforderungen von 2022
Der Evaluationsbericht des Bundesrates von 2021 stellte im Bereich der besonderen Liquiditätsanforderungen für systemrelevante Banken Handlungsbedarf fest und kündigte eine Vernehmlassung an. Der Internationale Währungsfonds hatte in seiner Beurteilung festgehalten, dass die Sanierungs- und Abwicklungsfähigkeit der Banken noch verbessert werden müsse, wobei er besonderes Gewicht auf die Liquidität in der Abwicklung legte.5 Die daraus hervorgegangene Änderung der Liquiditätsverordnung wurde am 3. Juni 2022 verabschiedet und trat am 1. Juli 2022 in Kraft. Sie verpflichtete systemrelevante Banken, genügend Liquidität zu halten, um Liquiditätsschocks aufzufangen, betriebliche Störungen zu bewältigen und die Kosten einer allfälligen Sanierung oder Abwicklung zu decken. Der Bundesrat stellte die Anforderungen als Grundlage für einen geplanten staatlichen Liquiditätsrückhalt (Public Liquidity Backstop) dar.6
Die Abfolge offenbart eine Lücke im ursprünglichen Regime. Während mehr als eines Jahrzehnts nach 2011 hatte die Schweiz von ihren systemrelevanten Banken verlangt, grosse Beträge an verlustabsorbierendem Kapital für die Abwicklung zu halten, aber nicht sichergestellt, dass eine Bank in der Abwicklung Zugang zu genügend Liquidität haben würde, um die Wochen nach einem Bail-in zu überstehen. Auch eine rekapitalisierte Bank kann einem Bank Run ausgesetzt sein, weil Gläubiger und Einleger nicht sofort wissen, ob die Rekapitalisierung gelungen ist. Andere Rechtsordnungen hatten dieses Problem gelöst, indem sie der Zentralbank oder einem Abwicklungsfonds die Befugnis einräumten, einer Bank in der Abwicklung mit staatlicher Absicherung Darlehen zu gewähren. Die Schweiz verfügte über kein entsprechendes Instrument, als die Krise von 2023 ausbrach. Der staatliche Liquiditätsrückhalt wurde im März 2023 per Notrecht eingeführt und ist seither Gegenstand eines separaten Gesetzgebungsprojekts.7
Anmerkungen
- Verordnung vom 30. November 2012 über die Liquidität der Banken und Wertpapierhäuser (Liquiditätsverordnung, LiqV), SR 952.06, zweisprachige Ausgabe, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.06-index.html. Nach Art. 33, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.06-33-69.html, trat die Verordnung am 1. Januar 2013 in Kraft, wobei die Artikel 5–10 für nicht systemrelevante Banken ab dem 1. Januar 2014 gelten. ↩
- Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), «Basel III», https://www.sif.admin.ch/en/implementing-basel-iii. Zur Revision der Liquiditätsverordnung von 2015, mit der die LCR eingeführt wurde, vgl. auch Loyens & Loeff, «Swiss Federal Council introduces NSFR for banks from July 2021», https://www.loyensloeff.com/insights/news--events/news/swiss-federal-council-introduces-nsfr-for-banks-from-july-2021/. ↩
- Bundesrat, Medienmitteilung «Federal Council adopts implementation of net stable funding ratio», 11. September 2020, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-80373.html. ↩
- Loyens & Loeff, «Swiss Federal Council introduces NSFR for banks from July 2021» (wie oben). ↩
- Bundesrat, Bericht zu den systemrelevanten Banken (wie oben), S. 13 und 15. ↩
- Bundesrat, Medienmitteilung zur Änderung der Liquiditätsverordnung für systemrelevante Banken, 3. Juni 2022, https://www.admin.ch/de/nsb?id=89132. ↩
- Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF), «Systemically important banks», https://www.sif.admin.ch/en/systemically-important-banks, wo die Botschaft des Bundesrates vom 6. September 2023 zu einem staatlichen Liquiditätsrückhalt für systemrelevante Banken verzeichnet ist. ↩
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