Haftung, Fabriken und Staat: das schweizerische Unfallrecht von 1875 bis 1918

Die Kausalhaftung hält Einzug ins Schweizer Recht

Die Zurich Insurance wuchs inmitten einer Rechtsrevolution heran. Vor den 1870er-Jahren konnte ein in einer Schweizer Fabrik oder bei der Eisenbahn verletzter Arbeiter nur dann Schadenersatz erlangen, wenn er das Verschulden des Arbeitgebers oder einer Person nachwies, für die der Arbeitgeber einzustehen hatte – eine Beweislast, die nach einer Explosion oder einem Zusammenstoss oft unmöglich zu erfüllen war. Der Bundesgesetzgeber änderte dies in zwei Schritten. Das Bundesgesetz über die Haftpflicht der Eisenbahnunternehmungen bei Tötungen und Verletzungen von 1875 führte die Kausalhaftung ins Schweizer Recht ein, sodass die Entschädigung nicht mehr von einem persönlichen Verschulden abhing. Zwei Jahre später übertrug das eidgenössische Fabrikgesetz von 1877 dieselbe strenge Logik auf die Haftung der Fabrikherren für Arbeitsunfälle.¹

Das Fabrikgesetz war für sich genommen ein Meilenstein der Sozialgesetzgebung. Es verbot die Beschäftigung von Kindern unter vierzehn Jahren in Fabriken, legte einen Höchstarbeitstag von elf Stunden fest und schuf ein Korps eidgenössischer Fabrikinspektoren.² In der Referendumsabstimmung von 1877 wurde es mit nur 51,5 Prozent der Stimmen angenommen, eine knappe Mehrheit, die zeigt, wie umstritten die Regulierung der Industriearbeit noch war.³ Das Bundesgesetz betreffend die Haftpflicht aus Fabrikbetrieb (Fabrikhaftpflichtgesetz) von 1881 präzisierte sodann die Haftung der Fabrikherren. Obwohl es den Haftungsumfang in mancher Hinsicht einschränkte, dehnte eine Änderung von 1887 die Haftung auf Gewerbe ausserhalb der Fabriken im engeren Sinn aus, etwa auf das Baugewerbe und das Fuhrwesen. Das Historische Lexikon fasst die Folge in einem Satz zusammen: Die Unternehmer versicherten ihr Risiko zunehmend.⁴

Für Zurich und Winterthur war dies der entscheidende Markt. Ein Arbeitgeber, der ohne Verschulden für jeden Unfall in seiner Werkstatt haftete, wobei sich der Schadenersatz nach dem Erwerbsausfall des verletzten Arbeiters oder dem Unterhalt seiner Witwe und Kinder bemass, konnte dieses Risiko nicht in den eigenen Büchern tragen. Er konnte jedoch eine Police kaufen, welche die nach den Haftpflichtgesetzen geschuldete Entschädigung bezahlte, gegen eine nach seiner Lohnsumme und der Gefährlichkeit seines Gewerbes berechnete Prämie. Die Geschichte der sozialen Sicherheit in der Schweiz hält fest, dass sich die Arbeitgeber nach dem Haftpflichtgesetz von 1881 zunehmend bei privaten Versicherern gegen Unfallrisiken versicherten.⁵ Auch die Geschichte der Versicherung in der Schweiz von Swiss Re behandelt das Fabrikgesetz von 1877 als den Katalysator, der die Unfallversicherung über die Industrierisiken hinaus in den Markt der Privatkunden trug.⁶

Das System hatte offenkundige Schwächen, die zum Argument für seine Ablösung wurden. Die Haftpflichtversicherung schützte den Arbeitgeber vor Ansprüchen, überliess es aber dem verletzten Arbeiter, diese Ansprüche durchzusetzen, oft in einem Prozess gegen einen Versicherer mit weit grösseren Mitteln. War der Arbeitgeber nicht versichert oder zahlungsunfähig, erhielt der Arbeiter nichts. Streitigkeiten darüber, ob sich ein Unfall «im Betrieb» einer Fabrik ereignet oder ob der Arbeiter ihn durch eigenes grobes Verschulden herbeigeführt hatte, füllten die Gerichte. Das Historische Lexikon spricht von Vollzugsproblemen, die 1918 zur Ablösung der Arbeitgeberhaftpflicht durch die obligatorische Unfallversicherung führten.⁷

Der lange Weg zur obligatorischen Unfallversicherung

Das Vorbild für diese Ablösung kam wiederum aus Deutschland. Bismarcks Kaiserliche Botschaft vom 17. November 1881 kündigte ein umfassendes System der Sozialversicherung an, und Deutschland führte 1884 die obligatorische Unfallversicherung über arbeitgeberfinanzierte Berufsgenossenschaften ein. In der Schweiz gilt 1885 als sozialpolitischer Wendepunkt, als der Vorschlag einer obligatorischen Unfallversicherung für Arbeiter in die politische Debatte eintrat. Am 26. Oktober 1890 nahmen Volk und Stände mit 75,4 Prozent der Stimmen einen neuen Art. 34bis der Bundesverfassung an, der den Bund ermächtigte, die Kranken- und Unfallversicherung gesetzlich zu regeln.⁸

Die Umsetzung des Verfassungsauftrags in ein Gesetz dauerte mehr als zwanzig Jahre. Der erste Entwurf, ausgearbeitet vom Winterthurer Juristen und Nationalrat Ludwig Forrer und als Lex Forrer bekannt, vereinigte Kranken- und Unfallversicherung in einem einzigen ehrgeizigen Werk. Er wurde in der Volksabstimmung vom 20. Mai 1900 mit nur 30,2 Prozent Ja-Stimmen verworfen; einzig der Kanton Glarus stimmte zu. Der Widerstand kam von einer heterogenen Koalition aus westschweizerischen Föderalisten, Konservativen, Hilfsgesellschaften auf Gegenseitigkeit und den privaten Versicherern. Der zweite Anlauf, 1904 unter Forrer, inzwischen Bundesrat, eingeleitet, verengte den Anwendungsbereich und verlieh der künftigen Unfallversicherungsanstalt eine nach dem Vorbild der Schweizerischen Nationalbank gestaltete selbständige Stellung, eine Konzeption, die dem Zürcher Bankier Paul Usteri zugeschrieben wird. Das Parlament verabschiedete das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung (KUVG) am 13. Juni 1911, und das Volk nahm es am 4. Februar 1912 mit rund 287’000 zu 241’000 Stimmen an.⁹

Dieselbe Suva-Geschichte nennt den Anführer der Kampagne der privaten Versicherer gegen das Gesetz von 1912: Fritz August Meyer, den Generaldirektor der Zürich Versicherung, den «Reserven-Meyer» der unternehmenseigenen Überlieferung. Die Niederlage wog für sein Unternehmen schwer.¹⁰ Das KUVG schuf die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA, heute Suva) in Luzern mit einem Monopol für die obligatorische Unfallversicherung der Arbeiter in der Industrie und in den von den Haftpflichtgesetzen erfassten Gewerben. Durch den Ersten Weltkrieg verzögert, nahm die Anstalt ihre Tätigkeit am 1. April 1918 auf. Als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts organisiert, hatte sie einen Verwaltungsrat, in dem Vertreter der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und des Bundes zusammenwirkten.¹¹

Die Auswirkungen des Suva-Monopols auf die privaten Versicherer

Für die privaten Unfallversicherer bedeutete das Suva-Monopol den Verlust ihres Schweizer Kerngeschäfts. Gemäss der Geschichte der Schweizer Versicherung von Swiss Re verloren die privaten Gesellschaften bei der Eröffnung der Suva 1918 auf einen Schlag rund zehn Prozent ihrer jährlichen Prämieneinnahmen.¹² Die Wirkung wäre weit gravierender gewesen, hätte Zurich noch von ihrem Heimmarkt abgehangen. Weil das Unternehmen seit Langem den grössten Teil seiner Prämien im Ausland verdiente und weil es 1912 in die Vereinigten Staaten eingetreten war, konnte es den Verlust verkraften. Die Suva-Geschichte stellt fest, dass sich insbesondere die Winterthur und die Zürich durch eine Ausdehnung auf andere Versicherungszweige anpassten und dass die Schweizer Versicherer bereits 1913 63 Prozent ihrer Prämien im Ausland erzielten.¹³ Ein Monopol im Inland verstärkte so die Ausrichtung der Zürcher Unfallversicherer auf ausländische Märkte, ein Muster, das in der Schweizer Finanzgeschichte immer dann wiederkehrt, wenn der Binnenmarkt eng oder verschlossen ist.

Was ihnen in der Schweiz offenblieb, war das Geschäft ausserhalb des Monopols: die Unfallversicherung für Gewerbe und Berufe, die nicht dem KUVG unterstanden, die Einzelunfallversicherung, die Reiseversicherung und das wachsende Feld der Haftpflichtversicherung für Risiken, welche die Suva nicht deckte. Das Historische Lexikon nennt die Einzel- und Kollektivunfallversicherung, die Reiseversicherung, die Haftpflichtversicherung und die Motorfahrzeugversicherung als die wichtigsten Geschäftsbereiche von Zurich in dieser Zeit.¹⁴ Besonders die Haftpflichtversicherung wuchs mit jedem neuen Spezialgesetz. Nach den Eisenbahn- und Fabrikgesetzen führte der Schweizer Gesetzgeber Haftungsregeln für die Elektrizität 1902, für die Luftfahrt 1920, für den Strassenverkehr 1932 und später für Rohrleitungen, Gewässerschutz, Kernenergie und Umweltschäden ein. Nach dem Zweiten Weltkrieg, so stellt das Historische Lexikon fest, wurde das Risiko mehr und mehr auf Versicherungen verlagert, sodass sich Fragen der Verantwortlichkeit nur noch subsidiär stellten.¹⁵

Das Monopol bestand in seiner ursprünglichen Form, bis das Bundesgesetz über die Unfallversicherung (UVG) von 1981 im Jahr 1984 in Kraft trat. Das neue Gesetz dehnte die obligatorische Unfallversicherung auf alle Arbeitnehmer oberhalb eines Mindestbeschäftigungsgrads aus und liess private Versicherungsgesellschaften als Träger der obligatorischen Deckung zu.¹⁶ Die Suva behielt ihr Monopol für die in Art. 66 UVG aufgezählten Betriebe und Berufsgruppen, zu denen die meisten Industrie- und Bausektoren gehören. Arbeitgeber ausserhalb dieser Liste, hauptsächlich in Dienstleistungen und Handel, können ihr Personal bei einem nach Art. 68 UVG zugelassenen privaten Versicherer, bei einer Krankenkasse oder bei der öffentlichen Unfallversicherungskasse versichern. Zurich ist einer der zugelassenen privaten Versicherer und vertreibt sowohl die obligatorische Deckung als auch die Unfallzusatzversicherung, welche die Leistungen für Löhne über dem gesetzlichen Höchstbetrag ergänzt.¹⁷ Ein Jahrhundert nach Fritz Meyers verlorener Kampagne zeichnet sein Unternehmen damit in der Schweiz wieder die gesetzliche Unfallversicherung, innerhalb eines dualen Systems, das die gefährlichsten Sektoren einem öffentlichen Monopol zuweist und den Rest dem Wettbewerb überlässt.

Für den Finanzplatz hinterliess die Episode einen bleibenden Eindruck. Sie legte die Arbeitsteilung zwischen Sozialversicherung und Privatversicherung fest, die das Schweizer Recht noch heute prägt: obligatorische Eigendeckung für den Arbeitnehmer über die Suva oder einen zugelassenen Versicherer und private Haftpflichtdeckung für den Arbeitgeber und für Ansprüche Dritter, die ausserhalb des Sozialversicherungssystems liegen. Sie schuf zudem mit der Suva einen der grössten institutionellen Anleger des Landes, der neben den privaten Versicherern, aber nach anderen Regeln tätig ist. Und sie bestätigte eine Gewohnheit der Zürcher Versicherer, regulatorische Veränderungen im Inland als Anlass zum Wachstum im Ausland zu nehmen.

Anmerkungen

1. Bernard Degen, «Haftpflicht», Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 12. August 2010, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. Der Artikel vermerkt auch, dass der allgemeine Teil des schweizerischen Haftpflichtrechts seit 1881 im Obligationenrecht niedergelegt ist und dass die schweizerische Eisenbahn- und Fabrikhaftpflicht dem Vorbild des deutschen Reichshaftpflichtgesetzes von 1871 folgte. ↩
2. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, «Arbeit und Berufsunfälle», https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/risikogeschichte/arbeit-und-berufsunfaelle. ↩
3. Suva, «Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild», Geschichte der Suva, https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. ↩
4. Degen, «Haftpflicht», HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. ↩
5. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, «Arbeit und Berufsunfälle», https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/risikogeschichte/arbeit-und-berufsunfaelle. ↩
6. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz, Broschüre, https://www.swissre.com/dam/jcr:c24c1c66-3045-47d5-a4ca-4829f67c59dd/Markt_Broschuere_Schweiz_DE_web.pdf. ↩
7. Degen, «Haftpflicht», HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. ↩
8. Suva, «Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild», https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. Dieselbe Seite berichtet über die erste amtliche Unfallstatistik für 1888 bis 1891, die 1’020 Todesfälle durch Arbeitsunfälle zählte. ↩
9. Suva, «Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild», https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. ↩
10. Suva, «Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild», https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung, wo «Fritz August Meyer, Generaldirektor der Zürich Versicherung» als Anführer der Opposition der privaten Versicherer gegen die Referendumsvorlage von 1912 genannt wird. ↩
11. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, «Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva)», https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/artikel/institutionen/kassenwesen/schweizerische-unfallversicherungsanstalt-suva. Der Artikel beschreibt die dreigliedrige Zusammensetzung des Verwaltungsrats mit je sechzehn Sitzen für Arbeitgeber und Arbeitnehmer und acht für den Staat. ↩
12. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz, Broschüre, https://www.swissre.com/dam/jcr:c24c1c66-3045-47d5-a4ca-4829f67c59dd/Markt_Broschuere_Schweiz_DE_web.pdf. ↩
13. Suva, «Zwei Anläufe und ein deutsches Vorbild», https://www.suva.ch/de-ch/ueber-uns/die-suva/meilensteine/entstehung/entstehung. ↩
14. Elena Folini, «Zürich Versicherungen», HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/041840/. ↩
15. Degen, «Haftpflicht», HLS, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016585/2010-08-12/. Der Artikel hält auch fest, dass 1993 die Produktehaftpflicht hinzukam und dass eine 1988 begonnene umfassende Reform des schweizerischen Haftpflichtrechts 2009 zugunsten einer Teilrevision der Verjährungsfristen aufgegeben wurde. ↩
16. Geschichte der Sozialen Sicherheit in der Schweiz, «Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (Suva)», https://www.geschichtedersozialensicherheit.ch/artikel/institutionen/kassenwesen/schweizerische-unfallversicherungsanstalt-suva. ↩
17. Zurich Switzerland, «Unfallversicherung Schweiz: UVG erklärt», https://www.zurich.ch/de/services/wissen/firmen/uvg-schweiz. Die Seite hält fest, dass die Suva für die in Art. 66 UVG aufgezählten Betriebe ein Unfallversicherungsmonopol innehat, und beschreibt die Zusatzdeckung für Löhne über dem höchstversicherten Verdienst von CHF 148’200. ↩

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