Lehren für Projektfinanzierung und öffentlich-private Partnerschaft
Mit den Augen eines heutigen Transaktionsanwalts gelesen, enthält der Gotthard nahezu alle Elemente einer gegenwärtigen Infrastrukturfinanzierung. Es gab eine Zweckgesellschaft, die Gotthardbahn-Gesellschaft, die für einen einzigen Vermögenswert gegründet worden war und eine Konzession hielt. Es gab Sponsoren, die Kantone und Bahngesellschaften der Gotthardvereinigung, die das Projekt entwickelt und einen Teil der eigenkapitalähnlichen Subventionen beigesteuert hatten. Es gab öffentliche Zuwendungsgeber, die drei Staaten, deren Beiträge die Form nicht rückzahlbarer, an Meilensteine gebundener und einer Überwachung unterliegender Kapitalzuschüsse hatten. Die Kapitalstruktur bestand aus Aktien und gesicherten Obligationen, die über ein internationales Übernahmesyndikat platziert wurden. Der Bauvertrag für das kritische Element, den Scheiteltunnel, war ein Festpreisvertrag mit einem Fertigstellungstermin, pauschaliertem Schadenersatz und einer Kaution. Der Staatsvertrag, der über der ganzen Struktur stand, regelte die Tarife und behielt die Hoheitsrechte des Gaststaats vor. Das einzige Element, das dem Gotthard fehlte, war jenes, das die moderne Projektfinanzierung für unverzichtbar hält: eine belastbare Reserveregelung für Kostenüberschreitungen.
Die erste Lehre betrifft die Kostenschätzungen. Die Zahl von 187 Millionen Franken war in einem Stadium festgelegt worden, in dem die Detailplanung der Rampen noch nicht vorlag und die Geologie des Tunnels weitgehend unbekannt war. Die Subventionen, das Aktienkapital und die Obligationenanleihe waren alle auf diese Zahl ausgelegt. Als sich herausstellte, dass sie um rund 55 Prozent zu tief lag, hatte die Struktur keinen Spielraum, um die Differenz aufzufangen. Die seitherige Erfahrung mit grossen Tunneln und Brücken legt nahe, dass Überschreitungen dieser Grössenordnung bei solchen Projekten häufig sind, da deren Planer geologische und planerische Risiken zu unterschätzen pflegen. Kreditgeber verlangen deshalb eine unabhängige technische Prüfung der Schätzungen, Reserven für Unvorhergesehenes, Bereitschaftskredite und Unterstützungszusagen der Sponsoren für Kostenüberschreitungen. Jedes dieser Instrumente antwortet auf eine Lage von der Art, in der sich die Gotthardbahn-Gesellschaft 1876 befand.
Die zweite Lehre betrifft die Risikoverteilung zwischen öffentlichen und privaten Parteien. Der Staatsvertrag von 1869 legte den öffentlichen Beitrag fest und überliess den Rest der privaten Seite. Theoretisch lag das Risiko von Überschreitungen damit bei den Aktionären und Obligationären. Praktisch konnten die Staaten das Projekt nicht scheitern lassen, weil sie bereits grosse Summen bezahlt hatten, weil der Tunnel halb gebaut war und weil ein Scheitern ihrer politischen Glaubwürdigkeit geschadet hätte. Als die Krise kam, fiel das Risiko an die öffentliche Seite zurück, die weitere 28 Millionen Franken an Subventionen gegen 12 Millionen Franken neues privates Geld bereitstellte. Dieses Muster, bei dem ein formell privates Risiko zu einem öffentlichen wird, wenn genug auf dem Spiel steht, kehrt in vielen modernen öffentlich-privaten Partnerschaften wieder. Es ist einer der Gründe, weshalb Regierungen und Kreditgeber heute im Voraus detaillierte Beendigungs- und Entschädigungsklauseln aushandeln, damit die Folgen eines Scheiterns bekannt sind, bevor es eintritt.
Die dritte Lehre betrifft die Governance. Die Gotthardbahn-Gesellschaft wurde von einer einzigen Persönlichkeit beherrscht, die zugleich ihr Präsident, der Leiter ihres Baudepartements, der Präsident ihrer federführenden Bank und ein führendes Mitglied des Parlaments war, das ihre Subventionen zu genehmigen hatte. Diese Konzentration ermöglichte es überhaupt erst, das Projekt zu lancieren, denn nur Escher besass die Autorität, drei Regierungen und drei Bankengruppen zusammenzubringen. Sie bedeutete aber auch, dass es keine unabhängige Kontrolle der Schätzungen gab und niemanden mit der Autorität, frühzeitig Alarm zu schlagen. Die moderne Projekt-Governance trennt diese Rollen durch unabhängige Ingenieure, technische Berater der Kreditgeber, Prüfungsausschüsse und Regeln über Interessenkonflikte. Die schweizerischen Vorschriften über die Unabhängigkeit von Verwaltungsräten und über die Offenlegung von Geschäften mit nahestehenden Personen, die heute für kotierte Gesellschaften und Banken gelten, haben viele Quellen. Die Erfahrung am Gotthard ist eine der älteren.
Die vierte Lehre betrifft das Verhältnis zwischen vertraglicher Risikoüberwälzung und Risikotragfähigkeit. Favres Vertrag überwälzte das Verzugsrisiko mit hohen täglichen Konventionalstrafen auf den Unternehmer. Da der Unternehmer dieses Risiko nicht tragen konnte, hinterliess sein Konkurs der Gesellschaft das unvollendete Werk. Moderne Kreditgeber prüfen die Kreditwürdigkeit der Unternehmer, verlangen Garantien der Muttergesellschaft, Erfüllungsgarantien von Banken und Versicherern sowie Obergrenzen für pauschalierten Schadenersatz, die der Leistungsfähigkeit des Unternehmers entsprechen. Sie anerkennen auch, dass ein Vertrag, der den Unternehmer in die Zahlungsunfähigkeit treibt, dem Projekt ebenso schadet wie dem Unternehmer. Der Gotthardvertrag zeigt schliesslich, wie ein harsches Vertragsregime den Druck auf die Arbeiter abwälzen kann. Die Arbeits- und Sicherheitsauflagen moderner Finanzierungen und die Equator Principles, denen sich viele internationale Banken angeschlossen haben, sind die institutionelle Antwort auf den menschlichen Preis, den Projekte wie der Gotthard forderten.
Bei grenzüberschreitenden Infrastrukturfinanzierungen in Europa und Asien sind diese vier Lehren nach wie vor die Punkte, um die sich die Verhandlungen drehen. Die Fragen, die Anwälte der Kreditgeber heute stellen, sind die Fragen, welche die Gotthardkonferenz von 1877 im Nachhinein beantworten musste: Wer zahlt, wenn die Schätzung falsch ist, wer entscheidet, wann das Programm gekürzt werden muss, wer überwacht den Unternehmer und was geschieht mit den Rechten des öffentlichen Zuwendungsgebers, wenn der Vermögenswert den Eigentümer wechselt? Die letzte dieser Fragen kann, wie der Gotthardvertrag von 1909 zeigt, alle anderen Elemente der Transaktion überdauern.
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