Vermächtnis: die Lehren, die «Too big to fail» prägten

Die Rettung von UBS hinterliess drei Lehren, welche die spätere schweizerische Regulierung prägten. Die erste betraf das Kapital. Der Swiss Finish der Jahre vor 2008 hatte nicht verhindert, dass UBS mit einem Verhältnis von Eigenkapital zu Bilanzsumme von rund 2,5 Prozent arbeitete. Ihre risikogewichteten Quoten hatten einen irreführenden Eindruck von Stärke vermittelt, weil die Positionen, welche die grössten Verluste verursachten, kaum regulatorisches Kapital beanspruchten. Die Bankenkommission reagierte im November 2008 mit der oben beschriebenen Leverage Ratio und höheren Eigenmittelzielen für die Grossbanken.¹ Die Schweizerische Nationalbank hatte bereits in ihrem Financial Stability Report vom Juni 2008 eine Untergrenze für das Verhältnis von Eigenkapital zu Bilanzsumme als Ergänzung zu strengeren risikogewichteten Anforderungen gefordert.²

Die zweite Lehre betraf die Grösse. Dass zwei Banken mit einer gemeinsamen Bilanzsumme vom Mehrfachen des Volkseinkommens die schweizerische Volkswirtschaft als Ganzes gefährden konnten, veranlasste den Bundesrat, eine Expertenkommission zur Too-big-to-fail-Problematik einzusetzen.³ Die von Peter Siegenthaler, dem früheren Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung, präsidierte Kommission legte ihren Schlussbericht am 30. September 2010 einstimmig vor. Sie bezeichnete die beiden Grossbanken als systemrelevant und schlug ein Massnahmenpaket zu Eigenmitteln, Liquidität, Risikoverteilung und Organisation vor, wobei Letztere sicherstellen sollte, dass systemrelevante Funktionen in einer Krise weitergeführt werden können. Ihre Eigenmittelvorschläge sahen Gesamtkapital von 19 Prozent der risikogewichteten Aktiven einschliesslich bedingter Pflichtwandelanleihen vor, das bis 2019 schrittweise aufzubauen war.⁴ Das Parlament verabschiedete die entsprechenden Änderungen des Bankengesetzes 2011. Kapitel G.IV zeichnet ihren Inhalt und ihre Anwendung nach.

Die dritte Lehre betraf die Instrumente des Krisenmanagements. 2008 verfügten die Behörden über kein Abwicklungsregime, keine Sanierungs- und Abwicklungspläne und keine gesetzliche Grundlage für die Rekapitalisierung einer Bank. Sie waren auf Notrecht, auf die Kooperationsbereitschaft der Bank und auf die Bilanz der Nationalbank angewiesen. Die Too-big-to-fail-Gesetzgebung wollte diese Improvisation durch Regeln ersetzen. Als im März 2023 die Credit Suisse scheiterte, stützten sich die Behörden erneut auf Notverordnungen nach Art. 184 und 185 der Bundesverfassung. Sie wählten wiederum eine Lösung, bei welcher der Staat Liquidität und Garantien bereitstellte, und liessen die Abwicklungsinstrumente des neuen Regimes ungenutzt.⁵ Das Eidgenössische Finanzdepartement hat die beiden Operationen selbst verglichen und dabei festgehalten, dass die Rettung von UBS 2008 die Steuerzahler letztlich nichts gekostet habe.⁶ Ob die Lehren von 2008 zu eng gezogen wurden, ist die Frage, der die Kapitel G.V und G.VI nachgehen.

Für den Finanzplatz Zürich reicht das Erbe von 2008 über die Regulierung hinaus. Die Krise zeigte, dass der Ruf des Schweizer Bankwesens, über zwei Jahrhunderte auf Stabilität, Diskretion und Vorsicht aufgebaut, innerhalb weniger Quartale durch Aktivitäten beschädigt werden konnte, die fern von Zürich betrieben und dort schlecht verstanden wurden. Sie zeigte auch, dass der Schweizer Staat bei aller Zurückhaltung gegenüber Eingriffen in die Wirtschaft eine systemrelevante Bank nicht scheitern lassen würde. Diese implizite Garantie wurde zu dem Problem, das die Too-big-to-fail-Regulierung beseitigen sollte. Der gewinnbringende Ausgang der Rettung erleichterte es der Schweiz, 2008 als erfolgreich bewältigte Krise darzustellen. Er erschwerte es, das Gefühl der Dringlichkeit aufrechtzuerhalten, das die Reform der Grossbanken erforderte.

Anmerkungen

1. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008 (a. a. O.), Abschnitt über die Eigenmittelanforderungen. ↩
2. Schweizerische Nationalbank, Financial Stability Report 2008 (a. a. O.), Überblick. ↩
3. Schweizerischer Bundesrat, Medienmitteilung «Bundesrat setzt Expertenkommission zum Thema ‹too-big-to-fail› ein», 4. November 2009, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/17309.pdf. ↩
4. «Im Gespräch mit Peter Siegenthaler, Präsident der Expertenkommission Too big to fail», Die Volkswirtschaft, Dezember 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/siegenthaler/. ↩
5. Schweizerischer Bundesrat, Anwendung von Notrecht (a. a. O.), der die Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und Ausfallgarantien neben der UBS-Rekapitalisierung von 2008 behandelt. ↩
6. Eidgenössisches Finanzdepartement, «Differences relative to the stabilisation of UBS, Swiss and Axpo, and to COVID-19 credits» (a. a. O.). ↩

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