Vermächtnis und Sicht der Praxis
Im Rückblick auf 140 Jahre ist die Kontinuität der schweizerischen Versicherungsaufsicht bemerkenswert. Das Gesetz von 1885 schuf eine Bundesbehörde mit Fachpersonal, eine Bewilligungspflicht und eine Berichterstattungspflicht. Jedes dieser Elemente lebt im heutigen VAG fort, das von der FINMA vollzogen wird. Das Kautionsgesetz und das Sicherstellungsgesetz führten den Gedanken ein, dass die Ansprüche der Versicherten durch abgesondertes Vermögen im Zugriffsbereich der Schweizer Behörden gesichert sein müssen, der im gebundenen Vermögen nach Art. 17 bis 20 VAG weiterlebt. Das Versicherungsvertragsgesetz von 1908 regelt, wenn auch in stark revidierter Form, nach wie vor das Verhältnis zwischen Versicherer und Versicherungsnehmer. Der 1900 gegründete SVV vertritt die Branche weiterhin von seinem Sitz in Zürich aus, wo der von ihm 1972 geschaffene Ombudsman Streitigkeiten nach wie vor aussergerichtlich beilegt.
Ebenso wichtig sind die Brüche. Das paternalistische Regime der präventiven Produktkontrolle, das rund ein Jahrhundert andauerte und einen kartellisierten Markt stützte, wich in den 1990er-Jahren dem Wettbewerb und der nachträglichen Kontrolle. Die Krise von 2001 und 2002 offenbarte, dass buchhalterisch ausgerichtete Solvenzregeln die tatsächlichen Risiken in den Bilanzen der Versicherer verdeckt hatten. Sie führte zum SST, der die Versicherer und ihre Aufsicht zwang, sich mit dem ökonomischen Wert von Aktiven und Passiven auseinanderzusetzen. Die Schaffung der FINMA integrierte die Versicherungsaufsicht in eine einheitliche Finanzmarktaufsichtsbehörde. Die Revision von 2024 führte schliesslich ein Sanierungsregime und eine kundenbezogene Differenzierung ein, die dem Schweizer Recht bis dahin fremd gewesen waren.
Für den Praktiker, der in Zürich Versicherer, Vermittler oder Versicherungsnehmer berät, verdienen mehrere Merkmale des Regimes besondere Beachtung. Das erste ist die zentrale Rolle des SST bei unternehmerischen Entscheidungen. Dividendenpolitik, Rückversicherungseinkäufe, Anlagestrategie und Fusionen werden an ihrer Wirkung auf die SST-Quote gemessen, was das interne Modell ebenso sehr zu einem Führungsinstrument wie zu einer aufsichtsrechtlichen Berechnung macht. Ein Verwaltungsrat, der seinen SST nicht versteht, kann einen Schweizer Versicherer nicht führen. Das zweite ist die Zugänglichkeit der Aufsicht. Der Geschäftsbereich Versicherungen der FINMA ist um Key Account Manager sowie Spezialisten für aktuarielle Fragen und Risikomodellierung organisiert, die mit den Unternehmen in eine fachliche Diskussion treten. Diese Tradition geht auf Kummer und Moser sowie auf die Strategie des BPV von 2006 zurück. Den Aufsichtsbehörden in Singapur und Hongkong wird allgemein eine vergleichbare Arbeitsweise zugeschrieben. Der Dialog mit einigen europäischen Behörden verläuft tendenziell förmlicher.
Das dritte Merkmal ist die Bedeutung der Produkt- und Verhaltensaufsicht in Segmenten, in denen die Versicherungsnehmer schutzbedürftig sind: in der Krankenzusatzversicherung, der beruflichen Vorsorge und der qualifizierten Lebensversicherung. Hier bleibt der Ansatz der FINMA näher am historischen Modell der materiellen Aufsicht, als man es in einem prinzipienbasierten Regime erwarten würde, wie die CSS-Verfügung und das Verkaufsverbot gegen Zurich von 2026 zeigen. Das vierte Merkmal ist die 2024 eingeführte Unterscheidung zwischen Privatkunden- und professionellem Geschäft. Für kommerzielle Versicherer, Captives und Rückversicherer in Zürich haben die Erleichterungen beim gebundenen Vermögen und bei bestimmten organisatorischen Anforderungen die Kosten gesenkt und die Schweiz als Standort für Spezial- und Grosskundengeschäft attraktiver gemacht. Die hängige Ausnahme für Rückversicherungsbroker zeigt, dass der Gesetzgeber bereit ist, unbeabsichtigte Folgen rasch zu korrigieren, wenn die Wettbewerbsfähigkeit des Rückversicherungsplatzes auf dem Spiel steht.
Aufschlussreich ist ein Vergleich mit Genf, dem Gegenstand des Parallelbandes. Der Finanzplatz Genf entwickelte sich um Private Banking, Handel und Vermögensverwaltung, mit einem vergleichsweise kleinen Versicherungssektor. Zürich hingegen wurde zum Sitz des grössten Lebensversicherers des Landes, des zweitgrössten Rückversicherers der Welt und eines globalen Allbranchenkonzerns. Die Versicherungsaufsicht prägt deshalb, obwohl sie von Bern aus ausgeübt wird, den Finanzplatz Zürich in einer Weise, wie sie Genf nicht prägt. Der Zürcher Anwaltsmarkt spiegelt dies wider. Versicherungsaufsichtsrechtliche Mandate, die Gestaltung von Rückversicherungs- und Captive-Strukturen sowie Streitigkeiten über Deckungsfragen und aufsichtsrechtliche Massnahmen sind Spezialgebiete Zürcher Kanzleien, deren Anwälte und Aktuare vielfach bei der FINMA oder bei einem der grossen Konzerne tätig waren.
Schliesslich geniesst das Schweizer Regime einen internationalen Ruf, der über den Gleichwertigkeitsbeschluss von 2015 hinausgeht. Als eines der ersten operativen risikobasierten Solvenzregime der Welt beeinflusste der SST sowohl Solvency II als auch die Diskussionen der IAIS. Das Schweizer Sanierungsregime von 2024 nahm die europäische IRRD vorweg. Die Verbindung von ökonomischer Solvenzmessung, Vermögenstrennung zugunsten der Privatkunden und flexibler Behandlung des professionellen Geschäfts bietet ein Modell, das andere Rechtsordnungen, darunter jene in Asien, die eigene risikobasierte Kapitalregime entwickeln, aufmerksam studieren.
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