Versicherungsaufsicht: vom Gesetz von 1885 bis zum Swiss Solvency Test — Überblick und Zusammenfassung
Jeder Versicherer, Rückversicherer und Versicherungsmakler, der heute von Zürich aus tätig ist, arbeitet unter einer Aufsichtsordnung, deren Wurzeln bis zur Verfassungsrevision von 1874 zurückreichen. Wenn die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) einen am Mythenquai eingereichten Solvenzbericht prüft, ein neues Spitalzusatzprodukt genehmigt oder ein Verfahren gegen einen Vermittler eröffnet, der Haushalte ohne Einwilligung angerufen hat, übt sie Befugnisse aus, die der Bund erstmals im 19. Jahrhundert für sich beanspruchte. Das Bundesgesetz vom 25. Juni 1885 betreffend die Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens schuf eine der frühesten eigenständigen Versicherungsaufsichtsbehörden Europas. Die Nachfolgegesetze von 1978 und 2004, der ab 2006 eingeführte Swiss Solvency Test (SST) und die am 1. Januar 2024 in Kraft getretene Teilrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes bilden eine Entwicklungslinie, die sich ohne Bruch verfolgen lässt. Wenige Gebiete des schweizerischen Finanzmarktrechts zeigen so deutlich, wie aus einem frühen staatlichen Eingriff, geprägt von den Fehlschlägen eines jungen Marktes, ein ausgefeiltes risikobasiertes System wurde, das andere Rechtsordnungen studierten und teilweise übernahmen.
Dieses Kapitel zeichnet diese Linie nach. Es beginnt mit dem Verfassungsauftrag von 1874 und dem Gesetz von 1885, beschreibt die Arbeit des Eidgenössischen Versicherungsamts in Bern und das Versicherungsvertragsgesetz von 1908 und verfolgt die Sicherstellungsgesetzgebung, die der Bund nach dem Ersten Weltkrieg erliess, als deutsche Lebensversicherer ihre Verpflichtungen gegenüber Schweizer Versicherten nicht mehr erfüllen konnten. Danach wendet es sich dem Gesetz von 1978, dem Abkommen von 1989 mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung und der Deregulierung der 1990er-Jahre zu. Die zentralen Abschnitte behandeln die Krise von 2001 und 2002, das Versicherungsaufsichtsgesetz vom 17. Dezember 2004, den Swiss Solvency Test, die Schaffung der FINMA im Jahr 2009 und die Anerkennung der schweizerischen Ordnung als gleichwertig mit Solvency II im Jahr 2015. Ein ausführlicher Abschnitt ist dem revidierten Versicherungsaufsichtsgesetz und der revidierten Aufsichtsverordnung gewidmet, die seit dem 1. Januar 2024 in Kraft sind, einschliesslich des neuen Sanierungsregimes, der Unterscheidung zwischen professionellen und privaten Versicherungsnehmern und der Verhaltensregeln für Vermittler. Das Kapitel schliesst mit der Durchsetzungspraxis, der Gruppenaufsicht, einem Vergleich mit Solvency II und dem Insurance Capital Standard der International Association of Insurance Supervisors sowie einer Einschätzung aus der Praxis.
Drei Blickwinkel ziehen sich durch die Darstellung. Der Historiker sieht einen Staat, der früh eingriff, weil er ausländische und inländische Versicherer hatte scheitern sehen, und der rund ein Jahrhundert lang Prämien und Bedingungen eng, bisweilen bevormundend, im Griff behielt. Der Jurist sieht ein Gesetzeswerk, das sich von Bewilligungen und Kautionen zu einer prinzipienbasierten, ökonomischen Betrachtung der Bilanz entwickelte, mit starkem Gewicht auf dem Schutz der Versicherten gegenüber den Interessen der Aktionäre und der gewöhnlichen Gläubiger. Der Praktiker in Zürich, wo die grössten Schweizer Versicherungsgruppen ihren Sitz haben, sieht eine Aufsichtskultur, die anspruchsvoll, fachlich kompetent und zugänglich ist und deren wichtigstes Instrument, der SST, zum alltäglichen Wortschatz von Verwaltungsräten, Aktuaren und Investoren gehört. Die Kapitel E.I bis E.III dieses Teils beschreiben die Rentenanstalt, Swiss Re und Zurich Insurance als Unternehmen. Das vorliegende Kapitel betrachtet den öffentlich-rechtlichen Rahmen, in dem sie gewachsen sind.
Schlussbetrachtung
Die schweizerische Versicherungsaufsicht begann mit einem Verfassungsauftrag 1874 und einem kurzen Gesetz 1885, das erlassen wurde, nachdem die Fehlschläge eines unregulierten Marktes gezeigt hatten, dass die Versicherten Schutz brauchten. Das Eidgenössische Versicherungsamt, von Anfang an mit Statistikern und Aktuaren besetzt, baute eine Ordnung aus Bewilligung, Berichterstattung und präventiver Produktkontrolle auf, die den Versicherten gute Dienste leistete, zugleich aber eine kartellierte Branche abschirmte. Die Sicherstellungsgesetze von 1919 und 1930, erlassen nach dem Zusammenbruch der deutschen Lebensversicherer in der Inflation, fügten den Grundsatz der Vermögenstrennung hinzu, der im heutigen gebundenen Vermögen fortlebt.
Die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts brachte 1978 ein neues Gesetz und mit dem Abkommen von 1989 über die Schadenversicherung die ersten Schritte zur europäischen Integration. Die Deregulierung der 1990er-Jahre beseitigte die Kartelle und den grössten Teil der präventiven Produktkontrolle. Die Krise von 2001 und 2002 legte sodann die Schwäche buchhaltungsbasierter Solvenzvorschriften offen und führte zum Versicherungsaufsichtsgesetz von 2004 und zum Swiss Solvency Test. Der SST, 2006 eingeführt und seit 2011 verbindlich, misst die Solvenz marktnah und risikobasiert und ist zum zentralen Führungs- und Aufsichtsinstrument der Schweizer Versicherungswirtschaft geworden. Nachdem die FINMA 2009 die Aufsicht übernommen hatte, anerkannte die Europäische Kommission die schweizerische Ordnung 2015 als gleichwertig mit Solvency II.
Die seit dem 1. Januar 2024 geltende Revision vervollständigte den modernen Rahmen. Sie führte ein Sanierungsregime mit Bestandesübertragungen und Bail-in ein, eine nach dem Schutzbedürfnis der Kunden abgestufte Aufsicht, Verhaltensregeln für Vermittler und für qualifizierte Lebensversicherungen sowie ein Regime für kleine Versicherer. Die revidierte Verordnung und die Rundschreiben der FINMA, seit dem 1. September 2024 in Kraft, setzten diese Regeln im technischen Detail um. Eine weitere Änderung, mit der Rückversicherungsmakler von der Registrierungspflicht befreit werden sollen, ist hängig. Für Zürich als Sitz der grössten Schweizer Versicherungs- und Rückversicherungsgruppen gehört dieser Rahmen zur Infrastruktur des Finanzplatzes, ebenso wichtig wie seine Banken, seine Börse und seine Gerichte.
In fünf Sätzen
1. Artikel 34 der Bundesverfassung von 1874 unterstellte die Privatversicherung der Bundesaufsicht, die das Gesetz vom 25. Juni 1885 umsetzte, indem es eine vom Eidgenössischen Versicherungsamt in Bern verwaltete Bewilligungs- und Berichterstattungsordnung schuf, eine der frühesten eigenständigen Versicherungsaufsichten Europas.
2. Das Versicherungsvertragsgesetz von 1908 und die Sicherstellungsgesetze von 1919 und 1930, erlassen nach dem Zusammenbruch deutscher Lebensversicherer in der Inflation, fügten vertragsrechtlichen Schutz und das für die Versicherten ausgesonderte Vermögen hinzu, das heute als gebundenes Vermögen fortbesteht.
3. Nachdem in den 1990er-Jahren die Kartelle und die präventive Produktkontrolle abgebaut worden waren und die Krise von 2001 und 2002 die Grenzen buchhaltungsbasierter Solvenzvorschriften aufgezeigt hatte, führte das Versicherungsaufsichtsgesetz von 2004 den Swiss Solvency Test ein, eine marktnahe, risikobasierte Kapitalanforderung, die seit 2011 verbindlich ist.
4. Die FINMA übernahm die Versicherungsaufsicht 2009, sechs Jahre bevor die Europäische Kommission die schweizerische Solvenz- und Gruppenaufsicht mit Wirkung ab 1. Januar 2016 als gleichwertig mit Solvency II anerkannte.
5. Das seit dem 1. Januar 2024 geltende revidierte Versicherungsaufsichtsgesetz fügte ein Sanierungsregime für Versicherer, eine abgestufte Aufsicht über das Geschäft mit professionellen und privaten Kunden sowie Verhaltensregeln für Vermittler und qualifizierte Lebensversicherungen hinzu, die gemeinsam den Rahmen bestimmen, in dem der Zürcher Versicherungs- und Rückversicherungsplatz heute tätig ist.
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