Führung, Staat und demokratische Kritik

Die Personalunion von Politik und Wirtschaft

Die frühe Kreditanstalt wurde auf eine Weise geführt, die nach heutigem Bankenrecht undenkbar wäre. Ihr Präsident war zugleich der führende Politiker des Kantons, ein führendes Mitglied des Bundesparlaments und Präsident des grössten Kunden der Bank. Das Historische Lexikon bemerkt, dass Eschers Konzentration politischer und wirtschaftlicher Macht sowie seine Verteidigung der Interessen der Wirtschaft und der gebildeten Elite früh Kritik auf sich zogen.¹ Dieselben Personen sassen in den Verwaltungsräten der Bahn, der Bank und der Versicherungsgesellschaft sowie im Parlament, das Eisenbahnkonzessionen erteilte und Gesellschaftsstatuten genehmigte. In einem kleinen Kanton mit einer kleinen Elite waren solche Personalunionen teilweise unvermeidlich. Sie waren aber auch eine bewusste Regierungsmethode, mit der die liberale Mehrheit ihre Vorhaben ohne umfangreiche staatliche Bürokratie koordinierte.

Das Verhältnis zwischen Bank und Staat war dementsprechend eng, aber informell. Die Kreditanstalt war eine private Gesellschaft ohne staatliche Garantie. Doch sie bewegte sich in einem Umfeld, in dem die Kantonsregierung, die Eisenbahngesellschaften und die Bank von denselben Personen geleitet wurden und dasselbe Programm der wirtschaftlichen Modernisierung verfolgten. Ein Politikwissenschaftler würde dies ein Elitennetzwerk nennen; die Zürcher Demokraten der 1860er-Jahre nannten es das «System Escher». Die deutschsprachige enzyklopädische Literatur beschreibt, wie die demokratische Bewegung mehr Mitsprache des Volkes in politischen Fragen forderte und wie der eingeschworene Politikerkreis um Escher, das «System Escher», zum erklärten Feindbild der Demokraten wurde.²

Die demokratische Bewegung und ihr Gegenmodell

Die demokratische Bewegung im Kanton Zürich wuchs bis 1867 zu einer Massenerscheinung heran. Sie vereinigte Intellektuelle, Arbeiter, Bauern, Handwerker und Kleinunternehmer aus Stadt und Land gegen das, was sie als enge Geldaristokratie betrachteten.³ Ab 1866 prangerte der Jurist Friedrich Locher in anonymen Pamphleten Missstände in Verwaltung und Justiz an, was erheblich zum Ansehensverlust der liberalen Elite beitrug. Der Sozialist Karl Bürkli, ein ehemaliger Gerber und Anhänger Fouriers, führte den linken Flügel der Bewegung an und trat für einen genossenschaftlichen Sozialismus und die direkte Demokratie ein. Die geringe Wahlbeteiligung hatte das liberale Regime getragen: Zwischen 1848 und 1863 lag die Beteiligung nach der Darstellung des Sozialarchivs unter 20 Prozent, wobei 70 bis 90 Prozent der abgegebenen Stimmen auf liberale Kandidaten entfielen. Am 18. April 1869 ergab eine Stimmbeteiligung von rund 90 Prozent eine Mehrheit von 61 Prozent für die neue demokratische Kantonsverfassung.

Das Wirtschaftsprogramm der Demokraten zielte unmittelbar auf das Modell, das die Kreditanstalt verkörperte. Bürkli argumentierte, der Staat solle den Kredit ebenso verwalten wie die Strassen und die Währung, und stellte eine Kantonalbank als Gegengewicht zu Eschers finanzieller Vorherrschaft dar.⁴ Nachdem die neue Verfassung von 1869 den Kanton zur Errichtung einer Staatsbank verpflichtet hatte, eröffnete 1870 die Zürcher Kantonalbank mit dem Auftrag, die Kreditbedürfnisse von Gewerbe und Landwirtschaft zu befriedigen. Ihre Geschichte wird in Kapitel D.V erzählt. In der ganzen Schweiz förderte die demokratische Bewegung, wie Youssef Cassis festhält, Kantonalbanken als Alternativen zu den grossen Kapitalkonzentrationen. Die 1860er- und 1870er-Jahre erlebten dementsprechend eine zweite Welle von Kantonalbankgründungen sowie zahlreiche lokale Kreditinstitute unter dem Motto «Volksbank gegen Herrenbank».⁵

Die demokratische Kritik prägte das Schweizer Bankensystem nachhaltig. Sie brachte eine duale Struktur hervor, in der private Aktienbanken des Universaltyps neben öffentlichen Kantonalbanken bestanden, die eine Staatsgarantie genossen und einen regionalen Auftrag verfolgten. Diese Dualität, die bis heute ein prägendes Merkmal des Schweizer Bankwesens ist, lässt sich unmittelbar auf den Konflikt zwischen der Kreditanstalt und ihren demokratischen Gegnern in den 1860er-Jahren zurückführen. Die demokratische Bewegung liess die Kreditanstalt unangetastet. Sie schuf eine alternative Institution für jene, denen die Grossbank nicht diente, und unterwarf die Bank und ihre Leiter einer öffentlichen Kontrolle, die in den Jahren unangefochtener liberaler Herrschaft gefehlt hatte. Der Sturz des «Systems Escher» 1868 und 1869 beendete Eschers Vorherrschaft in der Kantonspolitik, wenngleich er Präsident der Bank und der Nordostbahn blieb und seinen Sitz im Nationalrat bis zu seinem Tod behielt.⁶

Eine juristische Lesart

Aus Sicht des modernen Bankenrechts wirft die Führung der frühen Kreditanstalt drei Fragen auf, denen sich die spätere Gesetzgebung angenommen hat. Die erste ist die Konzentration von Kreditrisiken auf einen einzigen Kunden. Die Nordostbahn, die ein Viertel der Erträge der Bank im ersten Geschäftsjahr beisteuerte und deren Präsident zugleich Präsident der Bank war, war eine nahestehende Partei im heutigen Sinn; Engagements dieser Art unterliegen heute nach den Eigenmittel- und Risikoverteilungsvorschriften strengen Grenzen. Die zweite ist die Verbindung von politischem Amt und Bankverwaltungsratsmandat. Das Schweizer Recht hat Parlamentsmitgliedern nie verboten, in Bankverwaltungsräten Einsitz zu nehmen, doch die daraus entstehenden Konflikte sind zu einem wiederkehrenden Gegenstand der öffentlichen Debatte und von Corporate-Governance-Kodizes geworden. Die dritte ist das Fehlen jeglicher staatlichen Aufsicht. Vor dem eidgenössischen Bankengesetz von 1934 wurde eine Aktienbank nur von ihren Aktionären, ihren Revisoren und dem Markt überwacht, da sich die einzige besondere Regelung auf die Ausgabe von Banknoten bezog. Die Geschichte der Kreditanstalt veranschaulicht damit, weshalb sich das moderne Bankenrecht so entwickelt hat, wie es sich entwickelt hat – auch wenn ihre Gründer nicht an Regeln gemessen werden können, die es zu ihrer Zeit nicht gab.

Anmerkungen

1. HLS, «Escher, Alfred» (a. a. O.), Abschnitt zur Opposition: Die Konzentration politischer und wirtschaftlicher Macht und die Verteidigung der Interessen der Wirtschaft und der Elite riefen früh Kritik hervor; nach 1860 stellte eine demokratische Bewegung der benachteiligten Schichten Eschers wirtschaftsliberales «System» in Frage und beendete 1868 seine Vorherrschaft. ↩
2. Wikipedia (deutsch), «Alfred Escher» (a. a. O.): «Der eingeschworene Politikerkreis um Alfred Escher – das ‹System Escher› – wurde erklärtes Feindbild der Demokraten.» ↩
3. Schweizerisches Sozialarchiv, «Vor 150 Jahren: Die Demokratische Bewegung pflügt den Kanton Zürich um», 24. Februar 2019, https://www.sozialarchiv.ch/2019/02/24/vor-150-jahren-die-demokratische-bewegung-pfluegt-den-kanton-zuerich-um/. Der Artikel beschreibt die soziale Zusammensetzung der Bewegung, Lochers Pamphlete ab 1866, Bürklis Rolle, die Abstimmung vom 18. April 1869 und die Gründung der Kantonalbank 1870. ↩
4. Limmattaler Zeitung, «Vom Säumärt zum Paradeplatz und zurück» (a. a. O.), zu Bürklis Argumentation und zur Gründung der ZKB als Gegengewicht zur Kreditanstalt, um «gewerbliche und landwirtschaftliche Kreditbedürfnisse» zu befriedigen. ↩
5. HLS, Cassis, «Banken» (a. a. O.), Abschnitt «Das Bankensystem nach 1850», zur zweiten Welle von Kantonalbanken, zur ZKB als Beispiel einer Bank, die rasch zu einer der stärksten Banken der Schweiz wurde, und zu den zwischen 1860 und 1880 unter dem Schlagwort «Volksbank gegen Herrenbank» gegründeten lokalen Instituten. ↩
6. HLS, «Escher, Alfred» (a. a. O.), mit Eschers Mitgliedschaft im Nationalrat von 1848 bis zu seinem Tod und dem Ende seiner Vorherrschaft 1868. ↩

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