Deutsche Steuerflucht von den 1970er- bis in die 2000er-Jahre

Motive und Mechanismen

Die Flucht deutschen Geldes in die Schweiz nach 1950 hatte andere Motive als die Flucht der Zwischenkriegszeit. Die Bundesrepublik war eine stabile Demokratie mit einer harten Währung und ab 1958 freiem Kapitalverkehr. Was deutsche Sparer nach Zürich trieb, waren die Steuern. Deutschland erhob eine Einkommensteuer, deren Spitzengrenzsatz während eines grossen Teils der Nachkriegszeit über 50 % lag, eine Vermögensteuer (Vermögensteuer) auf private Vermögen und eine Erbschaftsteuer mit hohen Sätzen in den entfernteren Verwandtschaftsgraden. Zinsen und Dividenden, die über Schweizer Konten bezogen wurden, unterlagen der schweizerischen Verrechnungssteuer von 35 %, die ein in Deutschland Ansässiger nach dem Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) teilweise zurückfordern konnte, wenn er die Einkünfte deklarierte. Viele taten es nicht. Für einen deutschen Steuerpflichtigen in einer hohen Progressionsstufe war die Wahl zwischen einem deklarierten Konto in Deutschland und einem nicht deklarierten Konto in Zürich eine einfache Rechnung – vorausgesetzt, das nicht deklarierte Konto blieb unentdeckt.

Die schweizerische Rechtsordnung stützte diese Rechnung auf dreifache Weise. Das Bankgeheimnis nach Artikel 47 des Bankengesetzes (BankG) schützte die Identität des Kunden gegenüber Privatpersonen und ausländischen Behörden. Die schweizerische Unterscheidung zwischen der Steuerhinterziehung (Steuerhinterziehung), einer Übertretung des Verwaltungsstrafrechts, und dem Steuerbetrug (Steuerbetrug), einem Straftatbestand, der die Verwendung gefälschter oder unwahrer Urkunden voraussetzt, bedeutete, dass die Schweiz für das blosse Nichtdeklarieren von Einkünften – den typischen Fall eines deutschen Kunden – weder Rechtshilfe noch Amtshilfe leistete. Das Territorialitätsprinzip des schweizerischen Strafrechts schliesslich schützte Schweizer Bankiers vor Strafverfolgung in Deutschland, solange sie nicht auf deutschem Boden handelten. Kapitel G.III beschreibt das Geschäftsmodell, das aus diesem Rahmen erwuchs: Kundenberater, die nach Deutschland reisten, um ihre Kunden zu treffen, Nummernkonten, banklagernde Korrespondenz und ab den 2000er-Jahren zunehmend komplexe Strukturen mit Stiftungen, Trusts und Versicherungsmänteln.

Fluchtwellen

Die Flüsse waren nicht gleichmässig. Sie folgten dem Rhythmus der deutschen Steuergesetzgebung. Die wichtigste Welle wurde durch die Einführung einer Quellensteuer auf Zinsen in Deutschland ausgelöst. In seinem Urteil vom 27. Juni 1991 befand das Bundesverfassungsgericht, die Besteuerung von Zinseinkünften verletze den Gleichheitssatz, weil sie in der Praxis von der Ehrlichkeit des Steuerpflichtigen abhänge, und verpflichtete den Gesetzgeber, für einen wirksamen Vollzug zu sorgen.¹ Der Gesetzgeber reagierte mit dem Zinsabschlag (Zinsabschlag) von 30 %, der ab dem 1. Januar 1993 galt. In den Monaten vor und nach seiner Einführung verschoben deutsche Sparer sehr grosse Summen nach Luxemburg und in die Schweiz, oft mit aktiver Unterstützung deutscher Banken, die Kundengelder an ihre eigenen Tochtergesellschaften in diesen Ländern transferierten. Die deutschen Behörden reagierten ab 1994 mit Durchsuchungen bei den Banken selbst. Bei der Dresdner Bank stiess die Staatsanwaltschaft Düsseldorf auf Konten mit Tarnnamen, über die Kundengelder an den Finanzämtern vorbei nach Luxemburg transferiert worden sein sollen. Die Durchsuchungen führten zu Strafverfahren gegen Kunden und Bankangestellte.²

Eine zweite Triebkraft war die Unsicherheit über die Vermögensteuer und die Erbschaftsteuer. Das Bundesverfassungsgericht erklärte 1995 die bestehenden Bewertungsregeln für die Vermögensteuer für verfassungswidrig. Seit 1997 wird die Steuer nicht mehr erhoben. Über ihre mögliche Wiedereinführung wird seither debattiert, besonders in Wahlkämpfen. Die Erbschaft- und Schenkungsteuer wurde nach Entscheiden desselben Gerichts mehrmals reformiert. Jede Reformdiskussion löste eine neue Runde der Nachlassplanung aus, zu der teilweise Schweizer Konten, Liechtensteiner Stiftungen und von Zürich aus verwaltete Trusts gehörten.

Der deutsche Gesetzgeber versuchte zweimal, das Geld ohne Zwang zurückzuholen. Der erste Versuch war eine Steueramnestie. Das Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit (Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit) vom 23. Dezember 2003 bot deutschen Steuerpflichtigen die Möglichkeit, nicht deklarierte Einkünfte aus den Jahren 1993 bis 2002 mit einer besonderen Erklärung offenzulegen und auf einen Bruchteil der nicht deklarierten Einkünfte einen Pauschalsatz von 25 % zu zahlen, nach Ende 2004 von 35 %, im Gegenzug für Straffreiheit. Die Amnestie lief bis zum 31. März 2005.³ Ihr Ertrag lag weit unter den Erwartungen der Regierung, die auf Einnahmen von rund fünf Milliarden Euro gehofft hatte und einen Bruchteil dieses Betrags erhielt.⁴ Die Erklärung war einfach. Solange das schweizerische Bankgeheimnis hielt, war das Entdeckungsrisiko so gering, dass ein rational handelnder Steuerpflichtiger keinen Grund hatte, auch nur eine ermässigte Steuer zu zahlen.

Der zweite Versuch war struktureller Art. Das Unternehmensteuerreformgesetz 2008 führte mit Wirkung ab dem 1. Januar 2009 eine Abgeltungsteuer (Abgeltungsteuer) von 25 % zuzüglich Solidaritätszuschlag und gegebenenfalls Kirchensteuer auf Zinsen, Dividenden und Kapitalgewinne privater Anleger ein. Ihre politische Logik zielte ausdrücklich auf die Kapitalflucht. Der damalige Finanzminister Peer Steinbrück verteidigte die Reform mit der Bemerkung, es sei besser, 25 % von etwas zu erhalten als 42 % von nichts – ein Satz, der zu den meistzitierten der deutschen Steuerpolitik wurde.⁵ Die Abgeltungsteuer beseitigte einen Teil des Anreizes, nicht deklariertes Geld im Ausland zu halten, da ein deklariertes deutsches Konto nun zu einem moderaten Satz besteuert wurde. Für den Steuerpflichtigen, der bereits nicht deklariertes Kapital in Zürich hielt, änderte sie jedoch nichts, da die Deklaration des Kontos die nicht deklarierten Einkünfte früherer Jahre offengelegt hätte.

Die Zinsbesteuerung der Europäischen Union

Die Europäische Union fügte 2005 eine weitere Ebene hinzu. Nach dem am 26. Oktober 2004 mit der Europäischen Gemeinschaft geschlossenen Zinsbesteuerungsabkommen, das am 1. Juli 2005 in Kraft trat, erhoben Schweizer Zahlstellen auf Zinsen an natürliche Personen mit Wohnsitz in der Union einen Steuerrückbehalt, der von 15 auf 35 % anstieg, und überwiesen drei Viertel des Ertrags an die Wohnsitzstaaten. Kunden konnten den Rückbehalt vermeiden, indem sie der Meldung ihrer Zinsen an ihre heimische Behörde zustimmten.⁶ Für deutsche Kunden hatte die Zinsbesteuerung begrenzte Wirkung. Sie galt nur für Zinsen, nicht für Dividenden oder Kapitalgewinne, und liess sich vermeiden, indem man Vermögenswerte über eine Stiftung oder eine Gesellschaft hielt oder auf Produkte ausserhalb ihres Anwendungsbereichs auswich. Dennoch akzeptierte die Schweiz damit erstmals eine Form der Zusammenarbeit, die über den Informationsaustausch nach dem Doppelbesteuerungsabkommen hinausging. Sie diente zudem als Vorbild für das Quellensteuerabkommen mit Deutschland, das die Schweiz sechs Jahre später anbot.

Anmerkungen

1. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991, 2 BvR 1493/89, BVerfGE 84, 239 (Zinsurteil), Text unter https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv084239.html. Nach den Leitsätzen verlangt der Gleichheitssatz eine rechtliche und tatsächliche Belastungsgleichheit. Hängt die Veranlagung von den Erklärungen des Steuerpflichtigen ab, muss das Deklarationsprinzip durch das Verifikationsprinzip ergänzt werden. ↩
2. Der Tagesspiegel, «Joe Ackermann ist nicht der Erste», https://www.tagesspiegel.de/wirtschaft/joe-ackermann-ist-nicht-der-erste-1047298.html («Bereits 1994 war die Staatsanwaltschaft Düsseldorf bei der Dresdner Bank auf Konten mit Tarnnamen gestoßen, über die Gelder von Kunden an den Finanzämtern vorbei nach Luxemburg transferiert worden sein sollen»); Deutsches Ärzteblatt 1996, Heft 8, «Börsebius: Dicke Fische und dicke Hunde», https://www.aerzteblatt.de/archiv/titel/dae/1996/8/boersebius-dicke-fische-und-dicke-hunde-16b03e87-540c-47c9-ac26-d36bfe78255d, zum ersten Urteil aus dem Komplex «Durchsuchungen bei der Dresdner Bank». ↩
3. Gesetz über die strafbefreiende Erklärung (Strafbefreiungserklärungsgesetz – StraBEG) vom 23. Dezember 2003, BGBl. I S. 2928, § 1 Abs. 1 und 2 (Zeiträume nach dem 31. Dezember 1992 und vor dem 1. Januar 2003, 25 % bis zum 31. Dezember 2004, 35 % für Erklärungen vom 1. Januar bis 31. März 2005, 60 % der nicht deklarierten Einnahmen für die Einkommen- und Körperschaftsteuer), https://bundesrecht.juris.de/strabeg/StraBEG.pdf. ↩
4. Der Regierungsentwurf schätzte die Mehreinnahmen auf 5’000 Millionen Euro: Bundestag, Drucksache 15/1521 vom 8. September 2003, Finanztableau, https://dserver.bundestag.de/btd/15/015/1501521.pdf. Zeitgenössischen Berichten zufolge brachte die Amnestie rund 1,4 Mrd. Euro ein. ↩
5. NWB Experten-Blog, «Abgeltungsteuer – Quo vadis?», https://www.nwb-experten-blog.de/abgeltungsteuer-quo-vadis/, der Steinbrücks Begründung wiedergibt, dass «25 Prozent von X besser sind als 42 Prozent von Nix». Der Wortlaut variiert in den Berichten leicht. ↩
6. Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, Abteilung Europa, «Automatischer Informationsaustausch in Steuersachen», https://www.europa.eda.admin.ch/de/automatischer-informationsaustausch-in-steuersachen, mit der Unterzeichnung des Zinsbesteuerungsabkommens am 26. Oktober 2004, seinem Inkrafttreten am 1. Juli 2005 und seiner Ablösung durch das Abkommen über den automatischen Informationsaustausch. Die Sätze und die Aufteilung der Einnahmen werden in Kapitel G.III beschrieben. ↩

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