Vom Gesetz von 1978 zu den europäischen Abkommen

Das Gesetz von 1885 blieb mehr als neunzig Jahre lang die Rechtsgrundlage der schweizerischen Versicherungsaufsicht, ergänzt durch die Sicherstellungsgesetze und einen umfangreichen Bestand an Verordnungen und Verwaltungspraxis. Eine Totalrevision kam erst mit dem Bundesgesetz vom 23. Juni 1978 betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen. Bei derselben Gelegenheit wurde das Eidgenössische Versicherungsamt in Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) umbenannt.¹ Das Gesetz von 1978 kodifizierte einen grossen Teil der bisherigen Praxis, einschliesslich der präventiven Genehmigung von Tarifen und allgemeinen Bedingungen in vielen Versicherungszweigen. An der Grundphilosophie änderte es nichts: Sie blieb eine detaillierte Produktkontrolle, verbunden mit Vorschriften über Rückstellungen und Kapitalanlagen.

Das Umfeld wandelte sich schneller als das Gesetz. Ab den 1980er-Jahren gerieten die schweizerischen Versicherungskartelle unter Druck. Nachdem die Kartellkommission 1988 den Sachversicherungsmarkt untersucht hatte, hob das Bundesgericht bis 1996 in mehreren Schritten alle Bestimmungen in Verbandsstatuten auf, welche die Mitglieder zur Einhaltung von Preis- und Konditionenabsprachen verpflichteten. Das dritte Kartellgesetz (KG) von 1995 gab sodann dem Wettbewerb Vorrang vor Branchenabsprachen.² Eine auf präventiver Tarifgenehmigung beruhende Aufsicht und ein in Kartellen organisierter Markt hatten sich jahrzehntelang gegenseitig gestützt. Als die Kartelle fielen, verlor auch die Begründung für eine detaillierte Produktkontrolle an Gewicht.

Die europäische Integration gab den zweiten Anstoss. Am 10. Oktober 1989 schlossen die Schweiz und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ein Abkommen betreffend die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung. Es gewährte den Schadenversicherern gegenseitig die Niederlassungsfreiheit und erlaubte es Schweizer Versicherern, in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft Agenturen und Zweigniederlassungen zu eröffnen, und Versicherern aus der Gemeinschaft, dasselbe in der Schweiz zu tun, ohne gesonderte Solvenzberechnungen für jede Zweigniederlassung. Das Abkommen umfasste weder die Lebensversicherung noch die Rückversicherung noch die Systeme der sozialen Sicherheit. Auch erstreckte es sich nicht auf grenzüberschreitende Dienstleistungen. Von der Bundesversammlung am 30. Januar 1992 genehmigt, trat es am 1. Januar 1993 in Kraft.³ Für Schweizer Konzerne wie die Zurich und die Winterthur, die grosse Schadenversicherungsniederlassungen in Ländern der Gemeinschaft unterhielten, sicherte das Abkommen den Marktzugang in einem Moment, in dem die Gemeinschaft ihren Binnenmarkt für Versicherungen aufbaute.

Die Ablehnung des Beitritts zum Europäischen Wirtschaftsraum in der Volksabstimmung vom 6. Dezember 1992 versperrte den multilateralen Weg zum Binnenmarkt. Der Bundesrat reagierte mit dem Programm Swisslex, das schweizerisches Recht in vielen Bereichen autonom an die Standards der Gemeinschaft anpasste. Im Versicherungsbereich hatte das Schadenversicherungsgesetz vom 20. März 1992 das Abkommen über die Schadenversicherung bereits vor der Abstimmung umgesetzt. Das Programm Swisslex fügte sodann das Lebensversicherungsgesetz vom 18. Juni 1993 hinzu, das Regeln nach dem Muster der Gemeinschaft für die Lebensversicherung einführte. Inhaltlich näherten diese Gesetze das schweizerische Recht dem Modell der dritten Generation der Versicherungsrichtlinien der Gemeinschaft an, welche die systematische präventive Kontrolle von Tarifen und Bedingungen innerhalb der Gemeinschaft abgeschafft hatten. Die Schweiz folgte schrittweise. Die präventive Produktkontrolle wurde in den meisten Zweigen der Schadenversicherung im Lauf der 1990er-Jahre aufgehoben, während sie für das Geschäft der beruflichen Vorsorge, die Krankenzusatzversicherung und bestimmte weitere Zweige beibehalten wurde, in denen die Versicherungsnehmer als besonders schutzbedürftig galten.⁴

Bilaterale Abkommen mit Nachbar- und Partnerstaaten vervollständigten das Bild. Die Schweiz und Liechtenstein schlossen am 19. Dezember 1996 ein Abkommen über die Direktversicherung und die Versicherungsvermittlung, dem 2015 ein Abkommen über die Versicherung von Elementarschäden folgte. Nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union schlossen die beiden Länder am 25. Januar 2019 ein Abkommen über die Direktversicherung mit Ausnahme der Lebensversicherung, das die Wirkungen des Abkommens von 1989 in ihren bilateralen Beziehungen bewahrte. Das seit 1. Januar 2026 geltende Berne Financial Services Agreement mit dem Vereinigten Königreich geht weiter. Es erlaubt britischen Versicherern, in ausgewählten Bereichen der Schadenversicherung für Grosskunden grenzüberschreitend Dienstleistungen in der Schweiz zu erbringen, gestützt auf die gegenseitige Anerkennung der regulatorischen Ergebnisse beider Seiten.⁵

Anmerkungen

1. Botschaft VAG vom 9. Mai 2003 (oben zitiert), welche das «Bundesgesetz vom 23. Juni 1978 betreffend die Aufsicht über die privaten Versicherungseinrichtungen» als damals geltendes Hauptgesetz bezeichnet. HLS, «Versicherungen» (oben zitiert), und SVV, «Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung» (oben zitiert), die beide die Umbenennung des Amtes auf 1978 datieren. ↩
2. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz (oben zitiert), S. 37: «Schliesslich hob das Bundesgericht bis 1996 in mehreren Schritten alle Bestimmungen in den Verbandsstatuten auf, die Mitglieder zur Einhaltung von Preis- und Konditionsabsprachen verpflichteten.» SVV, «Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung» (oben zitiert), wonach das Kartellgesetz von 1995 dem Wettbewerb Vorrang einräumte und die früheren Branchenabsprachen beendete. ↩
3. FINMA, «International treaties», https://www.finma.ch/en/documentation/legal-basis/international-treaties/, mit Aufführung des «Agreement of 10 October 1989 between the Swiss Confederation and the European Economic Community on Direct Insurance other than Life Insurance». Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, Direktion für europäische Angelegenheiten, «Insurance», https://www.europa.eda.admin.ch/en/insurance. Die Seite hält zudem fest, dass das Abkommen 2018 aktualisiert wurde, um dem Swiss Solvency Test und Solvency II Rechnung zu tragen. ↩
4. Botschaft VAG vom 9. Mai 2003 (oben zitiert), welche das Schadenversicherungsgesetz vom 20. März 1992 und das Lebensversicherungsgesetz vom 18. Juni 1993 aufführt und ihren Zusammenhang mit dem Abkommen mit der EWG, der Ablehnung des EWR und dem Programm Swisslex erläutert. Die Botschaft hält zudem fest, dass sich die Schadenversicherung bereits «seit einigen Jahren» von der systematischen präventiven Produktkontrolle entfernt hatte, und schlägt vor, diese allgemein durch eine nachträgliche Kontrolle zu ersetzen, mit Ausnahmen für bestimmte Zweige. ↩
5. FINMA, «International treaties» (oben zitiert), mit Aufführung der Abkommen mit Liechtenstein vom 19. Dezember 1996 und vom 10. Juli 2015 sowie des Abkommens mit dem Vereinigten Königreich vom 25. Januar 2019. FINMA, «Berne Financial Services Agreement», https://www.finma.ch/en/documentation/legal-basis/international-treaties/berne-financial-services-agreement/, mit Angabe des Inkrafttretens am 1. Januar 2026 und des Anwendungsbereichs für britische Versicherer in ausgewählten Bereichen der Schadenversicherung. ↩

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