Von der Neutralität zur Sanktionspraxis

Die schweizerische Neutralität und Wirtschaftssanktionen galten lange als unvereinbar. Nach der klassischen Lehre sollte sich ein dauernd neutraler Staat wirtschaftlicher Massnahmen gegen eine Konfliktpartei enthalten, da solche Massnahmen als Parteinahme verstanden werden konnten. Die Praxis in den Jahrzehnten des Kalten Krieges folgte dieser Lehre mit einer gewissen Flexibilität. Die Schweiz schloss sich Sanktionen der Vereinten Nationen nicht formell an, da sie nicht Mitglied der Organisation war, versuchte aber zu verhindern, dass schweizerisches Gebiet zu ihrer Umgehung genutzt wurde.¹

Der irakische Einmarsch in Kuwait veränderte diese Praxis. Der Irak marschierte am 2. August 1990 ein. Der Sicherheitsrat verabschiedete am 6. August die Resolution 661, und am 7. August 1990 erliess der Bundesrat eine Verordnung über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak, mit der er das UNO-Embargo autonom umsetzte.² Die Zeitgenossen sahen in dem Entscheid einen Bruch. Der Rechtswissenschaftler André Schaller bezeichnete ihn als das erste Mal, dass die Schweiz klar an von den Vereinten Nationen beschlossenen Sanktionen teilnahm, betonte aber zugleich, dass er auch in der Kontinuität der früheren Praxis stand. Gleichzeitig blieb der Bundesrat im militärischen Bereich vorsichtig: Im Dezember 1990 erlaubte er amerikanische Überflüge nur für den Transport verwundeter Soldaten und von Sanitätsmaterial.³

Die Irak-Massnahmen und die vielen, die in den 1990er-Jahren folgten, stützten sich direkt auf die Bundesverfassung, die es dem Bundesrat erlaubte, zur Wahrung der Interessen des Landes Verordnungen zu erlassen. Die Kompetenz war weit gefasst, doch ihre Verwendung für eine dauerhafte Sanktionspraxis war zweifelhaft. Ab 1998 übernahm der Bundesrat auch Massnahmen der Europäischen Union, die nicht auf einer UNO-Resolution beruhten, zunächst Massnahmen gegen die Bundesrepublik Jugoslawien.⁴ Die Schweiz wurde zudem zu einer geistigen Mitgestalterin auf diesem Gebiet. Zwischen 1998 und 2001 war sie Gastgeberin des sogenannten Interlaken-Prozesses über gezielte Finanzsanktionen, aus dem Handbücher darüber hervorgingen, wie Vermögenssperren gegen natürliche Personen und Organisationen ausgestaltet werden können, um Entscheidungsträger zu treffen, ohne der Bevölkerung zu schaden. Roland E. Vock vom Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) beschrieb den Prozess später als schweizerischen Beitrag zu «Smart Sanctions» und schrieb, die Unterstützung breit abgestützter internationaler Sanktionen liege im Interesse einer dem Völkerrecht verpflichteten Aussenpolitik.⁵

Zwei Entwicklungen des Jahres 2002 beendeten die Phase der Improvisation. Die Schweiz trat am 10. September 2002 den Vereinten Nationen bei, wodurch die nichtmilitärischen Massnahmen des Sicherheitsrates für sie verbindlich wurden. Im selben Jahr verabschiedete das Parlament das Embargogesetz (EmbG), das am 1. Januar 2003 in Kraft trat und seither die gesetzliche Grundlage für alle schweizerischen Sanktionsverordnungen bildet.⁶ Die Verbindung von verbindlichen UNO-Massnahmen und der im Ermessen stehenden Übernahme von EU-Massnahmen prägt das schweizerische System bis heute. Der Bundesrat listet nicht aus eigenem Antrieb Personen im Rahmen eines wirklich autonomen schweizerischen Regimes. Er entscheidet, ob er den Vereinten Nationen folgt, wozu er verpflichtet ist, und ob er der Europäischen Union folgt, wozu er berechtigt ist.

Das letzte Element des historischen Rahmens ist das schweizerische Verständnis des Neutralitätsrechts selbst. Die offizielle Position lautet, dass das Neutralitätsrecht, welches das Verhalten eines neutralen Staates in einem internationalen bewaffneten Konflikt regelt, militärische Belange betrifft und Wirtschaftssanktionen nicht verbietet. Das SECO hält auf seiner Website fest, dass die Teilnahme an nichtmilitärischen Sanktionen mit dem Neutralitätsrecht vereinbar ist und dass die Verteidigung des Friedens und des Völkerrechts Werte sind, welche die Schweiz mit anderen Demokratien teilt.⁷ Die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen Massnahmen, welche die Neutralität erlaubt, und der Lieferung von Waffen an Kriegsparteien, die das Neutralitätsrecht beschränkt, zieht sich durch den Rest dieses Kapitels. Sie erklärt, weshalb die Schweiz 2022 russische Vermögenswerte in Milliardenhöhe sperren konnte, während sie es im selben Jahr ablehnte, Deutschland die Weitergabe schweizerischer Munition an die Ukraine zu gestatten.

Anmerkungen

1. Bundesrat, Bericht zur Neutralität vom 29. November 1993 (93.098), https://www.files.ethz.ch/isn/14853/rp_931129_neutrality_g.pdf, der den im Fall Südrhodesiens praktizierten «courant normal» (Handel auf dem durchschnittlichen Niveau einer repräsentativen Periode vor den Sanktionen) und die autonome Umsetzung des Waffenembargos gegen Südafrika beschreibt. ↩
2. SECO, «Sanktionsmassnahmen der Schweiz gegenüber der Republik Irak», https://www.seco.admin.ch/de/massnahmen-gegenueber-irak. Die Seite nennt die Verordnung vom 7. August 1990 über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak (SR 946.206) als Gründungsverordnung, die in geänderter Form weiterhin in Kraft ist. Das allgemeine Handelsverbot wurde am 25. Juni 2003 aufgehoben. ↩
3. swissinfo.ch, «1991: Die Schweiz und der Golfkrieg», https://www.swissinfo.ch/ger/1991--die-schweiz-und-der-golfkrieg/3175972. Der Artikel zitiert Schaller («Erstmals nahm die Schweiz klar an von der UNO getroffenen Sanktionen teil») und die Politologin Aviva R. Schnur zur neuen Konstellation im Sicherheitsrat. ↩
4. SECO, «Die Schweiz und internationale Sanktionen», https://www.seco.admin.ch/de/schweiz-und-internationale-sanktionen. Die Seite hält fest, dass die Schweiz seit 1998 von Fall zu Fall entscheidet, Sanktionen ausserhalb des UNO-Rahmens, etwa EU-Sanktionen, zu übernehmen. ↩
5. Roland E. Vock, «UNO-Sanktionen: Umsetzung in der Schweiz», Die Volkswirtschaft, 1. November 2005, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2005/11/vock-2-2/. Vock erläutert, dass nichtmilitärische Zwangsmassnahmen des Sicherheitsrates auf Art. 41 der UNO-Charta beruhen und völkerrechtlich verbindlich sind. ↩
6. SECO, «Die Schweiz und internationale Sanktionen» (oben zitiert), wonach die Schweiz seit dem UNO-Beitritt alle nichtmilitärischen Zwangsmassnahmen des Sicherheitsrates umsetzt und Sanktionsverordnungen seit 1. Januar 2003 gestützt auf das Embargogesetz erlassen werden. ↩
7. SECO, «FAQ – Sanktionen der Schweiz», https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz. Die FAQ hält zudem fest, dass die Schweiz derzeit 28 Sanktionsverordnungen unterhält, die alle auf von der UNO und/oder der EU beschlossenen Massnahmen beruhen. ↩

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